Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] ustalającą jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] w obrębie [...] w Gminie O. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] powstałe na skutek podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] stanowiącej działki ew. nr [...],[...],[...] i [...] zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Burmistrza Miasta i Gminy O. oraz wpłaty tej kwoty w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.
Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Właściciel nieruchomości stanowiącej dz. Ew. nr [...],[...],[...],[...] położonej w gminie O., spółka X Sp. zo.o. wniosła o zatwierdzenie podziału jej na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Podział ten został zatwierdzony Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...].
Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. poinformowano stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej, jednocześnie informując o wizji w terenie przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z koniecznością określenia wartości nieruchomości przed i po podziale.
Wartość nieruchomości została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego M. J. na kwotę [...] złotych.
Pismem z dnia [...] października 2009 r. poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie. W związku z podniesieniem przez spółkę X Sp. z.o.o zarzutów co do wysokości kwoty wzrostu wartości nieruchomości, wezwano rzeczoznawcę do ustosunkowania się do zgłoszonych zastrzeżeń.
Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. strona została poinformowana o wglądzie do wyjaśnień sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy O. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] w Gminie O. oraz zobowiązał do wpłaty tej kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Od decyzji powyższej odwołania złożyła spółka X Sp. zo.o. z siedzibą w M., kwestionują wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału poprzez wadliwie sporządzony operat szacunkowy.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] ustalającą jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] powstałe na skutek podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] stanowiącej działki ew. nr [...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości został potwierdzony w operacie szacunkowym z dnia 1 października 2009 r., a ustalenie wysokości opłaty nastąpiło przed upływem trzyletniego terminu od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.
Tym samym decyzja organu pierwszej instancji zdaniem SKO nie narusza przepisu art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Ponadto Kolegium uznało, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...] października 2009 r., gdyż sporządzony on został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.
Od decyzji powyższej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka X Sp. zo.o. reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. K. G. W skardze wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w tym:
- - art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego – polegające na nie wyczerpującym zbadaniu stanu faktycznego w zakresie warunków technicznych obiektu;
- - art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego – polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia pomimo braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.
Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przekroczeniu granic dopuszczalnego uznania administracyjnego i ustaleniu opłaty adiacenckiej mimo uzasadnionych przesłanek dokonania innego rozliczenia ze stroną skarżącą.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Między innymi, w swej uznaniowości nie nosi cech dowolności.
W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzję, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2010r., którą to decyzją skarżący został zobowiązany do wniesienia opłaty adiacenckiej, ustalonej w tej samej decyzji na kwotę [...] PLN.
Powyższe nastąpiło w konsekwencji decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] listopada 2007r., wydanej na wniosek X spółka z o.o. w M., o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości położonej w O. przy ul. [...].
W wyniku dokonania podziału, wyodrębnione zostały między innymi działki oznaczone jako [...],[...],[...],[...] i [...], które przeznaczone zostały na projektowaną drogę gminną i stosownie do treści art.98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przeszły z mocy prawa na własność Gminy O. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.
Burmistrz Miasta i Gminy O. wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne w wyniku którego, w oparciu o treść operatu szacunkowego sporządzonego dla jego potrzeb, ustalił, że wobec omawianego podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] PLN, co spowodowało ustalenie opłaty adiacenckiej we wskazanej wysokości, w oparciu o treść art. 98a ust. 1 zd. 1 cytowanej ustawy.
Wyodrębnienie wymienionych działek pod drogi gminne i przejście ich własności na Gminę O., spowodowało jednocześnie powstanie po stronie skarżącego roszczenia o zapłatę, z tego tytułu, odszkodowania na podstawie art. 98 ust.3 ustawy.
X spółka z o.o. w M. i Gmina O. stały się dla siebie wzajemnie wierzycielkami i dłużniczkami.
Skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie dyspozycji art. 98a ust.1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, argumentując, że w jej ramach doszło do przekroczenia granic dopuszczalnego uznania administracyjnego i ustalenia opłaty adiacenckiej mimo istnienia uzasadnionych przesłanek do dokonania między stronami innego rozliczenia.
Z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie skarżącego, po stronie organu nie istniał obowiązek lecz możliwość ustalenia opłaty, której ustalenie jest nieuzasadnione w świetle niekwestionowanego obowiązku Gminy Ożarów do wypłaty odszkodowania.
W ocenie sadu orzekającego w tym składzie, zaprezentowane stanowisko nie zasługuje na akceptację.
Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo oceniło zgodność z prawem decyzji ustalającej opłatę adiacencką, analizując przesłanki jej ustalenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.
Podkreślić należy, iż okoliczności (roszczenia dotychczasowych właścicieli) związane z wydzieleniem dróg publicznych wskutek dokonanego na wniosek zainteresowanych podziału nieruchomości oraz ich przejściem na własność organów administracji publicznej, pozostają w związku z kwestią ustalenia opłaty adiacenckiej należnej z tytułu wzrostu wartości pozostałej części nieruchomości, jedynie w sensie faktycznym. W sensie prawnym są to dwa odrębne, ustawowo przewidziane postępowania, których wszczęcie ani przebieg nie jest wzajemnie uwarunkowane.
Wskazać wypada, że decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i jej wysokości, jak to zauważa skarżący, ma charakter uznaniowy. W świetle bowiem art.98a ust.1 zd.1 ustawy o gospodarce gruntami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może ustalić z tego tytułu opłatę adiacencką. Literalne brzmienie przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, że decyzja o jej ustaleniu jest podejmowana w wyniku uprawnienia a nie obowiązku organu, jako konsekwencja uznania administracyjnego.
Powyższe nie oznacza jednak, że jest to decyzja dowolna lub arbitralna. Granice w jakich zamyka się uznanie organu administracji w zakresie tej swobody, obwarowane jest obowiązującymi przepisami prawa materialnego, procesowego i przepisami kompetencyjnymi. Ich treść stanowi ramy dozwolonego postępowania organu w sytuacji gdy po jego stronie leży prawo dokonania wyboru jednego z dozwolonych przepisami prawa działań, w tym zaniechania.
Sąd w składzie orzekającym, w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku WSA z dnia 8 lutego 2005r., przywołanym przez skarżącego, że sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego ograniczona jest do zbadania, czy wydając zaskarżony akt, organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające.
Analiza wskazanych przesłanek w sprawie niniejszej prowadzi do pozytywnej konkluzji. Brak jest podstaw, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, do uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się w tym zakresie jakichkolwiek uchybień. Sąd zważył także na cel będącego przedmiotem sporu przepisu i charakter ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem Sądu nietrafny jest zarzut skarżącego, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest wadliwa z tej przyczyny, że organ zaniechał rozważań o " podwójnym pokrzywdzeniu" właściciela nieruchomości, który oprócz pomniejszenia swojego stanu posiadania o przejęte przez Gminę na własność drogi, zobowiązany jest uiścić dodatkowo na rzecz tej Gminy, należność w postaci opłaty adiacenckiej. Pogląd ten jest bowiem o tyle nieuprawniony, że ma miejsce w sytuacji gdy faktycznie wartość pozostałej części podzielonej nieruchomości zyskuje na wartości w porównaniu ze stanem z przed podziału a dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty zyskuje dodatkowo roszczenie odszkodowawcze za tą część gruntu, która została przeznaczona pod drogę, której własność przeszła z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego. Należności tej może dochodzić w ramach art.98 ust.3 cytowanej ustawy w drodze rokowań z organem, a w braku porozumienia, w oparciu o przepisy regulujące zasady i tryb wypłaty odszkodowania w przypadkach wywłaszczania nieruchomości.
Nie znajduje także, w ocenie sądu, aprobaty pogląd X spółka z o.o. w M., że zaskarżona decyzja jest wadliwa z tej przyczyny, że Gmina nie prowadziła ze skarżącym żadnych rokowań w zakresie zapłaty odszkodowania ani nie zaproponowała rozliczenia należności opłaty adiacenckiej w naturze, przewidzianego treścią art. 98a ust.4 zd.1 ustawy.
Analiza treści znajdujących zastosowanie w badanym postępowaniu administracyjnym przepisów prawa, oraz celu ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami w kontekście ogólnie przyjętych norm etycznych i zasad współżycia społecznego prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do wysnucia tezy, iż norma prawna, etyczna lub powszechnie akceptowana zasada życia społecznego nakazuje lub sugeruje dokonanie takiego rozliczenia między Gminą O. a Spółką X jak to sugeruje skarżący.
Zaniechanie przez organ ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z intencją zbilansowania w ten sposób należności odszkodowawczej nie tylko nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa ale jest także praktycznie niemożliwe bez wcześniejszego zainicjowania odpowiednich postępowań, skoro dla poczynienia obligatoryjnych ustaleń faktycznych niezbędne jest odrębne, finansowe oszacowanie nieruchomości, zarówno dla potrzeb ustalenia opłaty jak i odszkodowania.
Podobnie sąd nie podziela zarzutu skargi o naruszeniu art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. Oba organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób pełny, prawidłowy i zupełny. W sposób należyty zebrały i oceniły wyczerpująco materiał dowodowy, który posłużył za podstawę wydania merytorycznie prawidłowych decyzji.
Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).