Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Powiat [...], własności części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej zgodnie z projektem podziału nieruchomości jako działka nr [...] o pow. [...] ha (wydzielonej z działki nr [...]), zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę, zaliczonej od dnia 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg powiatowych.
Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133 poz 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 13 października 1998 r.", decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], stwierdził nabycie, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Powiat [...], własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, wydzielonej z działki nr [...], zajętej pod drogę publiczną nr [...] relacji [...].
P.B. wniósł odwołanie od ww. decyzji.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż w dniu [...] grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) był P. B. Aktualnie, właścicielami ww. nieruchomości, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], są P. B., Z. B. oraz A. B., na podstawie umowy darowizny z [...] kwietnia 2017 r., Rep. [...]. W dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. z 1986 r., Nr 35, poz. 179), na mocy którego droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich; art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, droga nr [...] nie została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., Nr 160, poz. 1071), w związku z tym, z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się drogą powiatową; mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. B., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...] sierpnia 2016 r. pod nr [...].
Mapę wykonano według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r., co potwierdza stosowna adnotacja geodety A. B. W dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy: oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] października 2012 r., z którego wynika, że na drodze nr [...] relacji [...] do dnia [...] grudnia 1998 r., zarządca drogi utrzymywał przejezdność ww. drogi, odśnieżał ją w okresie zimowym oraz wykonywał prace porządkowe, takie jak koszenie rowów; notatka Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...], z której wynika, iż na dzień [...] stycznia 1999 r. droga nr [...] na długości działki nr [...] miała nawierzchnię bitumiczną oraz znajdował się na niej jeden znak drogowy.
Ponadto działka nr [...] stanowi część rowu z poboczem; protokół oględzin nieruchomości z [...] maja 2013 r., z którego wynika, iż na ww. nieruchomości znajdował się znak drogowy. Ponadto, wszelkie prace związane z utrzymaniem pobocza oraz wycinanie i koszenie krzewów wykonywał właściciel nieruchomości.
Minister zaznaczył, że w zakresie wykonywania władztwa publicznego w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób umożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w części obejmującej np. pas zieleni) przez właściciela gruntu prac porządkowych. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie pasa drogowego drogi publicznej nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że kwestia czy skarżący odprowadzał podatek od przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na postępowanie w sprawie badania przesłanek przejścia konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie jego ewentualny zwrot nie należy do właściwości organów orzekających na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 31 października 1998 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju wniósł P. B., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 i 3 i 3a ustawy z 13 października 1998 r., poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek w nim określonych, a w konsekwencji przyjęcie, iż Zarząd Dróg Powiatowych w [...] sprawował faktyczne władztwo na częścią działki [...] obręb [...], podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż jedyne władztwo nad nieruchomością obejmującą działkę ewidencyjną [...] obręb [...] przysługiwało P. B.;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek w nim określonych, a w konsekwencji przyjęcie, iż rów znajdujący się na działce ewidencyjnej [...] obręb [...] był technologicznie i funkcjonalnie powiązany z drogą biegnącą na działce [...] obręb [...], w szczególności służył utrzymaniu ruchu, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, iż wody opadowe i roztopowe z drogi biegnącej na działce [...] obręb [...] odprowadzane były do rowu biegnącego wzdłuż granicy działki [...] i [...] obręb [...];
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., poprzez nienależyte zastosowanie polegające na wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji po dniu [...] grudnia 2005 r. a tym samym pozbawienie strony uzyskania odszkodowania, a w konsekwencji doprowadzenie do nieodpłatnego przeniesienia własności, podczas gdy wydanie decyzji winno umożliwić uzyskanie stronie odszkodowania;
- 4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] grudnia 1998 r. polegające na nienależytej wykładni, a w konsekwencji przyjęcie, iż każdy rów i pas zieleni biegnący wzdłuż drogi stanowi element pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, iż w skład pasa drogowego wchodzą jedynie urządzenia i elementy infrastruktury technicznej, które służą do utrzymania ruchu lub postoju pojazdów oraz służą do utrzymania ruchu pieszych;
- 5) obrazę przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu na jakiej podstawie organ stwierdził władanie przez Powiat [...] części nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r., niewskazania funkcjonalnego i technicznego powiązania rowu znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...] z drogą biegnącą na działce ewidencyjnej nr [...], nieomówieniu przebiegu pasa drogowego znajdującego się na działce ewidencyjnej [...], oparciu ustaleń faktycznych tylko w oparciu o mapę z projektem podziału nieruchomości, nieuwzględnieniu faktycznego ukształtowania terenu oraz nachylenia korony drogi powodującego, iż wody opadowe i roztopowe uchodziły w przeciwnym kierunku.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania, względnie uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Żaden z jej zarzutów nie okazał się trafny.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Powiat [...] prawa własności gruntu położonego w obrębie [...], gmina [...] oznaczonego jako działka nr [...] zajętego pod drogę publiczną nr [...] relacji [...] - (obecnie nr [...]).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako "ustawa".
Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Przepis ten określa zatem przesłanki, spełnienie których powoduje nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, tj:
- 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną,
- 2) władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu [...] grudnia 1998 r. oraz
- 3) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.
Przesłanki określone w art. 73 ust.1 tej ustawy muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.
Sąd w całości podzielił stanowisko organów, że zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w ww. art. 73.
Przenosząc rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że poza sporem pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własność P. B. Zatem prawo własności do przedmiotowej nieruchomości przysługiwało osobie fizycznej, a nie Skarbowi Państwa, bądź jednostce samorządu terytorialnego - co oznacza, iż pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 została spełniona.
Badając kolejną przesłankę warunkującą zajście skutku wywłaszczeniowego, tj. kwestię zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z powyższym, należy w tym względzie odnosić się do definicji zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). W rozumieniu art. 1 powołanej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.
W niniejszej sprawie na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. z 1986 r., Nr 35, poz. 179) droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. droga nr [...] stała się drogą powiatową na mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ponieważ nie została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., Nr 160, poz. 1071).
Mapa znajdująca się w aktach sprawy potwierdza, że działka nr [...] w całości położona jest w ciągu drogi nr [...] relacji [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się mapa sytuacyjno - wysokościowa nieruchomości obejmująca m.in. działkę nr [...], będąca projektem podziału działki nr [...] na działkę nr [...] i działkę [...], sporządzona według stanu z dnia [...] grudnia 1998 r. przez uprawnionego geodetę, w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art.
73. - która potwierdza położenie działki nr [...] w granicach drogi publicznej w dniu [...] grudnia 1998 r. Z wyjaśnień Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] października 2012 r. wynikało, że działka o nr [...] obejmowała rów i częściowo pobocze na którym zarządca utrzymywał przejezdność przez odśnieżanie oraz wykonywał prace porządkowe polegające na koszeniu rowu.
Wyjaśnienia te są spójne z informacją udzieloną przez skarżącego, że nowoprojektowana działka nr [...] zajmuje pobocze i rów oraz, że zarządca drogi postawił na niej znak drogowy(protokół oględzin z dnia [...] maja 2013 r.).
Ponadto w aktach sprawy znajduje się opinia [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2017 r., że projektowana działka nr [...] w całości zajęta jest pod pas drogowy.
W ocenie Sądu dokumenty te potwierdzają w sposób bezsporny, że pas gruntu, po podziale stanowiący działkę nr [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. był zajęty pod drogę publiczną. W związku z tym, nie budzi wątpliwości Sądu, że została spełniona przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r.
Za całkowicie prawidłowe uznać również należy stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek, wymieniona w art. 73 ust. 1 dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu [...] grudnia 1981 r. Dla jej spełnienia istotne jest jedynie to, aby jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane między innymi, z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami. Nie jest zaś istotne posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię, użytego w art. 73 ust. 1 ustawy, zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, Lex nr 137831 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402).
Przy czym, w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. Poprzez jego ogrodzenie) istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.
Wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością w realiach niniejszej sprawy potwierdzają wspomniane wyżej wyjaśnienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] października 2012 r. z których wynikało, że zarządca utrzymywał przejezdność drogi przez odśnieżanie oraz wykonywał prace porządkowe polegające na koszeniu rowu.
Na działce tej był również postawiony znak drogowy.
Z powyższego wynika zatem niezbicie, że zarządca drogi wykonywał czynności jakie należą do tego podmiotu, wynikające z art. 20 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zaś działka nie znajdowała się we władaniu właścicieli. Przy czym nie ulega wątpliwości, iż to podmiot publiczny, a nie były właściciel nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi. Mając powyższe na względzie, uznać należy, że w niniejszej sprawie zostało wykazane, iż projektowana działka nr [...] znajdowała się w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym.
Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu [...] grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną, która z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała kategorię drogi powiatowej i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z 13 października 1998 r. stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością powiatu, na obszarze którego jest położona.
Podsumowując Sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy i w sposób prawidłowy dokonały oceny wystąpienia przesłanek określonych w powołanym art. 73 ust.1, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 kpa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.