Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. [...], do czasu wskazania następców prawnych J. W. poprzez dostarczenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Równocześnie na zasadzie art. 100 § 1 kpa organ wezwał strony postępowania, by w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania niniejszego postanowienia podjęły działania zmierzającego do ustalenia następstwa prawnego po J. W..
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że decyzją z dnia [...] marca 1987 r. nr [...] Kierownik Wydziału [...] Urzędu Dzielnicowego [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości osada tabelowa nr [...]wsi [...] - cz. zd [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] zd [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] - część, osada [...] nr [...] wsi [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] zd [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] część, [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] położonych w rejonie urbanistycznym [...] przy ul [...] w sposób przedstawiony na mapie sytuacyjnej przyjętej do zasobu Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w [...] w dniu [...] lipca 1986 r. za numerem [...], stanowiącej integralną część decyzji. Tworzona działka nr [...] o powierzchni [...] m2 przeznaczona była, jak wynika z sentencji powołanej decyzji, pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, wysokie, zorganizowane.
B. L., Z. W. i M. O. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Kierownika Wydziału [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1987 r. w części dotyczącej ich nieruchomości. Jako podstawę podali przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wyjaśnili, że podział ich nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki pod drogę, która formalnie (z zachowaniem stosownej procedury) nie została wydzielona pod drogę publiczna i nadal stanowi własność prywatną, ale faktycznie jest ogólnodostępnym ciągiem pieszo-jezdnym. Właściciel pozostaje ograniczony w wykonywaniu swego władztwa, albowiem może korzystać ze swojej własności tylko i wyłącznie jako z drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1987 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymało własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. Po rozpatrzeniu złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1053/17 stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2017 r. sygn. [...] ze względu na nieuwzględniony przez organ fakt śmierci uczestniczki postępowania J. W.. Oznacza to, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało skierowane do osoby zmarłej, a więc takiej, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wystąpiło do stron postępowania o przesłanie dokumentów - postanowienia sądu o nabyciu spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej w dniu [...] grudnia 2016 r. J. W. celem ustalenia następców prawnych.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie K. W., I. B. oraz A. J. wskazali, że jedną z córek J. W. jest K. S. zamieszkała w [...], przy ul. [...]. Jednakże żadna ze stron postępowania nie przedłożyła żądanych dokumentów, potwierdzających następstwo prawne po zmarłej J. W.. W tej sytuacji organ postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr[...] zawiesił postępowanie administracyjne z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do czasu wskazania następców prawnych J. W. poprzez dostarczenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. O., Z. W. oraz B. L. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r.
Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa i wyjaśnił znaczenie pojęcia "zagadnienia prawnego". Następnie organ przypomniał, że J. W. będąca stroną postępowania nadzorczego zmarła w dniu [...] grudnia 2016 r. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ stwierdził, że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz wyłącznie do sądów powszechnych. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia.
Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Następnie organ wyjaśnił, kto ma legitymację do złożenia do właściwego sądu cywilnego wniosku o stwierdzenie nabycia spadku. Wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie jest osobą, której praw dotyczy wynik postępowania, stąd też nie ma uprawnień, by skutecznie wystąpić do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało także, że prowadzenie postępowania nadzorczego obejmującego części decyzji podziałowej z dnia [...] marca 1987 r. dotyczącej nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...] wymagałoby umorzenia postępowania nadzorczego w pozostałym zakresie, co mogłoby mieć miejsce w sytuacji braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania, w tym następców prawnych J. W.. W tej sytuacji organ uznał, że zachodzi konieczność zawieszenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. do czasu wskazania następców prawnych J. W. poprzez dostarczenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia.
Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły M. O. i Z. W.. W uzasadnieniu wniosły o uchylenie zapadłych w sprawie postanowień oraz zwrot kosztów postępowania. Podkreśliły, że ponad 8 lat temu wystąpiły do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Kierownika Wydziału [...]Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1987 r. w części dotyczącej swojej nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...]. Wcześniej, przez ponad 25 lat starały się o zagospodarowanie jednej z działek wydzielonej pod drogę bezprawnym podziałem nieruchomości osada tabelowa nr [...]. Jednak za każdym razem spotykały się z odmową. Zwróciły uwagę, że kwestionowana decyzja podziałowa z dnia [...] marca 1987 r. rozstrzygała de facto siedem spraw, bo podzielono na jej podstawie siedem nieruchomości, w tym nieruchomość osada tabelowa nr [...] wsi [...].
W ocenie skarżących zamiast prowadzić kilka postępowań organ przeprowadził jedno, mimo że stwierdzenie nieważności decyzji o podziale jest możliwe w każdej części, która odpowiada konkretnej dzielonej nieruchomości, w tym również przedmiotowej nieruchomości, z której wydzielono grunt pod drogę. Nie zachodzi bowiem związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...] będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, a ustaleniem grona spadkobierców po zmarłej J. W. - współwłaścicielce nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...].
Postępowanie nadzorcze obejmujące część decyzji podziałowej Kierownika Wydziału [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1987 r., znak: [...] ma charakter podmiotowy, bo dotyczy praw i obowiązków współwłaścicieli nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...], więc stronami postępowania powinni być tylko współwłaściciele nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...].
W chwili zawieszenia postępowania administracyjnego nie zachodziła żadna z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, a więc nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. Innymi słowy - sytuacja, która uzasadniałaby zawieszenie, nie istnieje.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.
Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Kierownika Wydziału [...] Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1987 r. w części dotyczącej nieruchomości wnioskodawców.
Przedmiotem oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są natomiast wydane w trakcie tego postępowania postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. [...] o zawieszeniu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej do czasu wskazania, poprzez dostarczenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia, następców prawnych J. W..
W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Podkreślić przy tym należy, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Zgodnie z treścią art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie takimi osobami są właściciele i współwłaściciele przejętych na własność Państwa nieruchomości lub ich spadkobiercy.
Jak wynika z akt sprawy, występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...], skarżące udokumentowały swoje następstwo prawne po ich poprzedniczce prawnej. Tym samym ich udział w charakterze stron postępowania nadzorczego nie budzi wątpliwości. Natomiast zmarła J. W. była współwłaścicielką innej nieruchomości - osada tabelowa nr [...] wsi [...]. Tylko zatem w tym zakresie w niniejszym postępowaniu przysługiwał jej przymiot strony, a skarżącym jako następcom prawnym byłej właścicielki nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...] przymiot strony przysługuje jedynie w stosunku do nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...]. Nie posiadają one natomiast przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej w części dotyczącej nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...], o co zresztą zasadnie nie wnioskowały.
Ze względu na rozszerzenie przez organ zakresu niniejszego postępowania nadzorczego na wszystkie działki będące przedmiotem decyzji podziałowej, wobec śmierci jednej ze stron postępowania będącej współwłaścicielką nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...] powstała kwestia prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania nadzorczego, czyli udokumentowania legitymacji procesowej następców prawnych osoby obecnie nieżyjącej, będącej współwłaścicielką nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...].
W tej sytuacji wyjaśnić należy, że na organie w każdym stadium postępowania spoczywa obowiązek ustalenia właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego i obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podkreślić należy, że pominięcie osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa dotykają sfery praw podmiotowych byłych właścicieli przejętych nieruchomości (współwłaścicieli) bądź ich następców prawnych. Z tych względów ustalenie kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy takie postępowanie, musi być nacechowane starannością dającą gwarancję niepominięcia kogokolwiek z tego kręgu.
W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 148/11 "Ustalenie spadkobierców właściciela przejętej na rzecz państwa nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o przejęciu nieruchomości i wydanie w jego wyniku stosownej decyzji przez organ nadzorczy." Co do zasady należy zatem zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym ustalenie spadkobierców zmarłej J. W. stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do kwestionowanej decyzji podziałowej i wydanie stosownej decyzji nadzorczej.
Rację ma też organ, twierdząc, że ustalenie spadkobierców właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu, gdyż organ nie ma legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takim wnioskiem.
Jednakże wyprowadzony przez organy na podstawie przywołanych przepisów wniosek o konieczności zawieszenia całego toczącego się postępowania administracyjnego uznać należy za błędny i niezgodny z powołanymi przepisami. Umknęło bowiem uwadze organów, że zmarła J. W. była współwłaścicielką nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...], a nie nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...]. Skoro zaś następstwo prawne skarżących w zakresie nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...] nie budzi wątpliwości i zostało należycie udokumentowane (nie istnieją też żadne inne przeszkody), to w ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania nadzorczego dotyczącego nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...].
Przypomnieć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego w takich przypadkach dopuszcza możliwość wydania decyzji częściowej. Artykuł 104 § 2 kpa stanowi bowiem, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z art. 12 kpa wynika natomiast obowiązek organu działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Także art. 35 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki.
W tej sytuacji, ponownie rozpatrując sprawę zawieszenia, organ zbada, czy w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego, dotyczącego decyzji podziałowej obejmującej różne nieruchomości osad tabelowych wsi [...] istnieje możliwość odrębnego rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w części dotyczącej nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...], w której to sprawie ustaleni są następcy prawni. W pozostałej części organ upewni się, że inne nieruchomości rzeczywiści skutecznie objęte są wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej i w zależności od dokonanych ustaleń podejmie dalsze działania, mając na uwadze, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
W ocenie Sądu, zawieszając całe postępowania nadzorcze, z powodów powyżej wyjaśnionych organy nadzoru naruszyły art. 12 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 w stopniu mogącym mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.