Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 205/10

Uzasadnienie

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (ul. [...]) położonej w S., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (ul. [...]) położonej w S., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Od decyzji tej odwołanie wniósł S. K., podnosząc m.in. kwestię braku odszkodowania oraz naruszenie art. 75 kpa poprzez nie uwzględnienie uwag i zastrzeżeń skarżącego; wskazał, iż za przedmiotową nieruchomość płaci podatki oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność S. K. Ulica [...] w S., na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. Nr 24, poz. 117), została zaliczona do kategorii dróg publicznych - wojewódzkich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r.

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. lub sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza z 1982 r. oraz mapa zasadnicza obrazująca stan zagospodarowania działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., zgodnie z którymi działka nr [...], z której powstała nr [...], leży w ciągu ul. [...].

Zgodnie z protokołem z dnia 27 czerwca 2008 r. z rozprawy administracyjnej podpisanym m.in. przez S. K., działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod ul. [...].

Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie S. K. z dnia 11 października 1996 r. potwierdzające zajęcie działki nr [...] pod ul. [...].

Nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne, polegające min. na poszerzeniu ul. [...] oraz wykonaniu prac budowlanych, co wynika z protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 31 grudnia 1998 r. oraz pism Starostwa Powiatowego z dnia 5 maja 2008 r. i z dnia 12 maja 2008 r.

Dodatkowo, jak wynika z protokołu z oględzin nieruchomości sporządzonego w dniu 29 lutego 2008 r. nad działką nr [...] było sprawowane władztwo publicznoprawne polegające na utrzymaniu drogi publicznej, m.in. poprzez wyłożenie drogi żużlem oraz kamieniami przez Gminę Miasto S. (na co wskazał w w/w protokole S. K.).

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję.

Odnosząc się do kwestii odszkodowania wskazać należy, iż sprawa ta jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. Sprawy odszkodowań nie są rozpatrywane przez organ wojewódzki jako organ I instancji, lecz postępowanie w tej sprawie należy do właściwego starosty (prezydenta miasta). W związku z tym nie jest możliwe orzekanie w sprawach odszkodowania w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, należy wskazać, iż zgodnie z art. 89 kpa, organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa, jednakże żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W ocenie Ministra Infrastruktury nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia rozprawy w prowadzonym postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 75 kpa, należy wskazać, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o obszernie zebrany materiał dowodowy, którego znaczną część stanowiły również pisma S. K. oraz oświadczenia stron z rozpraw administracyjnych.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii podatków należy wskazać, iż płacenie podatku od nieruchomości, nie ma z punktu widzenia treści art. 73 w/w ustawy znaczenia dla rozpatrzenia sprawy (por. wyrok WSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 170/09).

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. K. i wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury.

Skarżący podniósł, że w 1982 r. władze bezprawnie weszły na jego teren i wybudowały kanał [...], a w 1983 r. teren ten zajęto pod budowę ulicy – bez uzyskania prawa do terenu. Spór o odszkodowanie za utracone korzyści z terenu zajętego pod ul. [...] toczy się od wielu lat.

Skarżący przyznał, że bezsprzecznie, działka nr [...] oraz powstała z niej działka nr [...] leżą w pasie ul. [...], która zgodnie z dziennikiem ustaw z 1986 r. była wymieniona w wykazie dróg wojewódzkich Województwa [...]. Zarzucił, że bez jego zgody, jako właściciela nieruchomości, oraz bez zgody Województwa jako zarządcy, Gmina S. na działce nr [...] wykonała inwestycję budując wzdłuż tego terenu kanał [...].

Zdaniem skarżącego, działka nr [...] nie odzwierciedla pełnej szerokości ul. [...] na odcinku przyległym do posesji skarżącego. Szerokość ta jest inna obecnie i była w tych parametrach w dniu 31 grudnia 1998 r.

Starostwo [...] nie prowadziło żadnych rozpraw aby problemy rozwiązać a działa z pozycji władzy zwierzchniej. Najpierw próbowało przejąć cały pas [...], gdy część tej powierzchni jest poza ulicami [...] - w pasie zlikwidowanej ulicy w roku 1988. Zdaniem skarżącego, mapa zasadnicza wykonana na początku 2009 r. przez geodetę F. K., która miała określić wielkość terenu skarżącego pod ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. jest wykonana nieprawidłowo - nie określa rzeczywistych parametrów ulicy która jest własnością skarżącego od osi ulicy do ogrodzenia. Szerokość tej ulicy powinna być powiększona o pas poszerzenia ul. [...] wydzielony z dz. [...], który od końca 1991 r. był taki jaki jest obecnie.

Skarżący przyznał, że skrzyżowanie oraz utwardzenie części ul. [...] mimo sprzeciwów skarżącego wykonano, i podniósł, że nieuregulowane roszczenia i spór administracyjny który się toczy od czasu bezprawnego wejścia na teren z budową w 1988 r. – uprościłoby i przyspieszyło postępowanie gdyby określono, kto i za co odpowiada i kto będzie regulował należności.

W uzupełnieniu skargi z dnia 18 sierpnia 2010 r. skarżący sprecyzował, że zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: (1) art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zakończenie jej bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela, (2) art. 12 kpa poprzez pobieżne i długotrwałe zakończenie sprawy, (3) naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez przyjęcie, iż jedynie działka nr [...] była z dniem 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną – ul. [...] – i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną.

1. 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości.

3. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (ul. [...]) położonej w S. bręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, której dotychczasowym właścicielem był S. K.

4. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Przepis ten określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani gminy, była we władaniu Skarbu Państwa i była zajęta pod drogę publiczną.

5. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest prawidłowe. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność S. K. i była zajęta pod drogę publiczną - ulicę [...] w S., która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. Nr 24, poz. 117), została zaliczona do kategorii dróg publicznych - wojewódzkich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r.

W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza z 1982 r. oraz mapa zasadnicza obrazująca stan zagospodarowania działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., zgodnie z którymi działka nr [...], z której powstała nr [...], leży w ciągu ul. [...], czyli w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod ul. [...].

Okoliczność ta została potwierdzona przez skarżącego S. K. zarówno w postępowaniu administracyjnym - w protokole rozprawy administracyjnej z dnia 27 czerwca 2008 r. podpisanym m.in., przez S. K., oświadczeniu S. K. z dnia [...] października 1996 r., jak również w skardze.

W oparciu o akta administracyjne sprawy Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, że nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne, polegające m.in. na poszerzeniu ul. [...] oraz wykonaniu prac budowlanych, co wynika z protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 31 grudnia 1998 r. oraz pism Starostwa Powiatowego z dnia 5 maja 2008 r. i z dnia 12 maja 2008 r., jak również na utrzymaniu drogi publicznej, m.in. poprzez wyłożenie drogi żużlem oraz kamieniami przez Gminę Miasto S., na co wskazał w protokole oględzin nieruchomości sporządzonym w dniu 29 lutego 2008 r. S. K. Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury uznał, że skoro w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję.

Trzeba również przyznać rację organowi, który stwierdził, sprawa odszkodowania jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu, należącym nie do wojewody, lecz do właściwego starosty czy prezydenta miasta, stosownie do art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Oznacza to, iż nie jest możliwe orzekanie w sprawach odszkodowania w niniejszym postępowaniu, prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 tej ustawy.

6. W skazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością.

W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa.

Art. 77 § 1 kpa nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości, przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie zastosowane zarówno przez Wojewodę [...] jak również przez Ministra Infrastruktury, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 kpa.

7. Zdaniem Sądu, słusznie Minister Infrastruktury ocenił, iż zgodnie z art. 89 kpa, organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa, jednakże żadna z tych przesłanek nie wystąpiła w niniejszej sprawie, i nie zaistniała konieczność przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu odwoławczym.

7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.