Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] lipca 1968 r., nr [...] odmawiającej ustanowienia na rzecz M.M. i M.M. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] ciąg dalszy wykazu hipotecznego nieruchomości Nr [...] w W., w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i w tym zakresie stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia administracyjnego w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], z wyłączeniem [...] części działki ewid. nr [...], przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. (pkt I), stwierdziło, że powyższe orzeczenie administracyjne w części dotyczącej [...] części działki ewid. nr [...], przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. wydane zostało z naruszeniem prawa (pkt II) oraz wobec ustalenia, że wskazane orzeczenie administracyjne w części dotyczącej [...] części działki ewid. nr [...], przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. wywołało nieodwracalne skutki prawne, odmówiło stwierdzenia jego nieważności w tej części (pkt III).
Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 1968 r. Prezydium Rady Narodowej m. W. odmówiło ustanowienia na rzecz M.Z.M.i M.M. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] ciąg dalszy wykazu hipotecznego nieruchomości Nr [...] w W..
Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2000 r. M.M., następca prawny M.Z.M. i M.M., zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1968 r.
Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] lipca 1968 r.
Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. i stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1968 r. w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], z wyłączeniem [...] części działki ewid. nr [...], przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W., w pozostałej zaś części stwierdziło wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa, odmawiając stwierdzenia jego nieważności ze względu na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 2 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1772/05 uchylił przedmiotową decyzję z dnia [...] lipca 2005 r.
W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] ponownie uchyliło w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. i stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], z wyłączeniem [...] części działki ewid. nr [...], przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W., w pozostałej zaś części stwierdziło wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa, odmawiając stwierdzenia jego nieważności ze względu na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 2 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1786/06 uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. wskazując, że decyzje z dnia [...] stycznia 2005 r. i z dnia [...] lipca 2005 r. oraz decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. zostały doręczone osobie nieżyjącej, tj. J.Ł.. Poza tym w aktach administracyjnych znajduje się wykaz lokali, gdzie wskazane są adresy B.S., G.K. i W.B., natomiast wszystkie decyzje oraz inna korespondencja w toku postępowania administracyjnego wysyłana była dla tych osób na adres W., ul. [...]. Sąd podkreślił, że absencja strony w postępowaniu administracyjnym stanowi uchybienie przez organ orzekający zasadom określonym w art. 10 § 1 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zawiadomieniem z dnia 24 września 2007 r. poinformowano wszystkie strony o prowadzonym postępowaniu w niniejszej sprawie oraz o możliwości zapoznania się i ustosunkowania do zebranych w sprawie materiałów i dowodów. Zawiadomienie to zostało wysłane na adresy wskazane w znajdującym się w aktach niniejszej sprawy wypisie z rejestru gruntów, m.in. D. i K. Ł..
W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę uchyliło w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. i stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1968 r. w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], z wyłączeniem [...] części działki ewid. nr [...], przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. (pkt I), stwierdziło, że powyższe orzeczenie administracyjne w części dotyczącej [...] części działki ewid. nr [...], przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. wydane zostało z naruszeniem prawa (pkt II) oraz wobec ustalenia, że wskazane orzeczenie administracyjne w części dotyczącej [...] części działki ewid. nr [...], przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. wywołało nieodwracalne skutki prawne, odmówiło stwierdzenia jego nieważności w tej części (pkt III).
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E.C. i G.C. oraz D.K.. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niewykazanie rażącego naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 1968 r.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 18 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie sprawy o sygn. akt I SA/Wa 21/08 ze skargi E.C. i G.C. ze sprawą o sygn. akt I SA/Wa 22/08 ze skargi D.K., w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie obu spraw pod sygn. akt I SA/Wa 21/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie Sądu skargi, choć nie z powodów podniesionych przez skarżących, są uzasadnione, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt jest wadliwy.
Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokami z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1772/05 oraz sygn. akt I SA/Wa 1557/05 Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], mocą której uchylono w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] lipca 1968 r., nr [...] i stwierdzono nieważność wskazanej decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] i [...], z wyłączeniem [...] części działki ewidencyjnej nr [...] przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] oraz nr [...] w budynku przy ul. [...] i w tej części odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzając, że w tym zakresie decyzja z dnia [...] lipca 1968 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na to, że wywołała nieodwracalne skutki prawne, wobec czego nie można stwierdzić jej nieważności.
Z kolei wyrokiem z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1786/06 uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., wydana po uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2005 r.
Z treści orzeczeń z dnia 9 maja 2006 r. wynika, że przyczyną uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. były m.in. nieprawidłowości w zakresie ustalenia przez organ stron postępowania. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do ustalenia kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. Niezastosowanie się przez organ do powyższego zalecenia stanowiło przyczynę uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., która wydana została po uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 21 maja 2007 r. Sąd podkreślił, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się na postępowanie przed organami administracji pierwszej i drugiej instancji, a także na postępowania nadzwyczajne.
Absencja strony w postępowaniu administracyjnym stanowi uchybienie przez organ orzekający zasadom określonym w art. 10 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zobowiązane więc zostało do przeprowadzenia postępowania z prawidłowo ustalonym kręgiem stron postępowania.
Zaznaczyć należy, że związanie wyrażonymi w orzeczeniu wskazaniami obligowało organ do wykonania wytycznych Sądu. Z analizy akt sprawy wynika tymczasem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – wbrew swoim twierdzeniom – po raz kolejny nie zastosowało się do zaleceń Sądu, dotyczących przeprowadzenia postępowania z prawidłowo ustalonym kręgiem osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. Wskazać bowiem trzeba, że zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2007 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. skierowane zostały do B.S., która – jak wynika z ustaleń Sądu - zmarła w dniu 19 kwietnia 1998 r. Okoliczność śmierci wskazanej uczestniczki postępowania (potwierdzona na wezwanie Sądu przez Urząd Stanu Cywilnego W.) znana była organowi w dniu wydawania decyzji pierwszej i drugiej instancji.
Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że przesyłka zawierająca pismo z dnia 1 września 2003 r., skierowana do B.S., została zwrócona przez pocztę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z adnotacją "adresat zmarł nr aktu [...]". Nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązkiem organu w takiej sytuacji było podjęcie stosownych działań mających na celu ustalenie następców prawnych B.S., celem zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Tymczasem wydawane w sprawie decyzje oraz inne pisma w toku postępowania, w tym zawiadomienie z dnia 24 września 2007 r., o którym wspomina organ w treści zaskarżonej decyzji, kierowane były do osoby nieżyjącej. Z powyższego wynika więc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - wbrew wskazaniom zawartym w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – nie przeprowadziło postępowania z prawidłowo ustalonym kręgiem stron postępowania.
Oznacza to tym samym, że decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 10 § 1 kpa oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co uzasadnia ich uchylenie. Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji podlegają uchyleniu ze wskazanych wyżej przyczyny Sąd nie badał merytorycznie wydanych decyzji pod względem ich zgodności z prawem.
Dodatkowo wskazać trzeba, że związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Nie oznacza to jednak, że rozpoznając ponownie sprawę organ administracji publicznej powinien ograniczać się do podejmowania jedynie tych działań, do których zobowiązany został w orzeczeniu sądu. Organ może - poza wskazówkami sądu - dokonywać własnych ustaleń, które są konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.