Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę w S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], stanowiącej działkę nr [...], uregulowanej w Kw nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji, została wydana z naruszeniem prawa.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 1992 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę w S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], stanowiącej działki nr: [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] m2, uregulowane] w księdze wieczystej Kw nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], wystąpił L. S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę w S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], została wydana z naruszeniem prawa.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m. in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej.
Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że aktem notarialnym z [...] listopada 1976 r. Rep. [...] J. K. i J. K. sprzedali L. S. m.in. nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o łącznej pow. [...] ha, wpisane w Kw nr [...], pod warunkiem, że Naczelnik Miasta w S. nie wykona prawa pierwokupu przysługującego mu na podstawie art. 29 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i art. 596 i następne Kodeksu cywilnego. W § 5 wskazano, że umowę o przeniesienie własności wyżej wymienionych nieruchomości na kupującego strony zobowiązują się zawrzeć w ciągu dni dziesięciu po bezskutecznym upływie ustawowego trzymiesięcznego terminu do wykonania prawa pierwokupu przez uprawniony organ.
Jak wynika z wyjaśnień L. S. zawartych w piśmie z 2 marca 2016 r., umowa przenosząca własność nieruchomości wymienionych w akcie notarialnym z [...] listopada 1976 r. nie została zawarta. Natomiast prawo własności nieruchomości, o których mowa w tymże akcie notarialnym na rzecz L. S. zostało stwierdzone na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] grudnia 2007 r. sygn. Akt [...] Ns [...]. Z treści postanowienia wynika, że L. S. nabył [...] listopada 1996 r. własność zabudowanej nieruchomości o pow. [...] ha, położonej w S., dla której w Sądzie Rejonowym w B. prowadzona jest Kw nr [...] i własność niezabudowanej nieruchomości o pow. [...] ha, położonej w S., dla której w Sądzie Rejonowym w B. prowadzona jest Kw nr [...]. Z informacji przekazanej przez Sąd Rejonowy w B. wynika, że nie sporządzono uzasadnienia do tegoż postanowienia (pismo z [...] kwietnia 2017 r.).
Z wyjaśnień Starostwa Powiatowego w B. wynika, że według mapy z 1961 r. obrazującej numerację nowoutworzonych działek ewidencyjnych, sporządzonej na podkładzie dawnej mapy katastralnej, działka nr [..] została utworzona z części parcel katastralnych nr: [...], [...], [...] oraz - ewentualnie - także parcel nr: [...], [...] (nie można tego określić jednoznacznie, ponieważ ww. mapa jest mało czytelna, a wykazu zmian gruntowych z przenumerowania parcel na działki ewidencyjne organ prowadzący ewidencję gruntów nie posiada).
Zdaniem Ministra, powyższe ustalenia wskazują, że w skład działki nr [...] wchodzi parcela nr [...], która objęta jest Kw nr [...]. Zatem postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] grudnia 2007 r. dotyczyło również działki nr [...]. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część badanej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. wskazano, że Skarb Państwa stał się właścicielem m. in. działki nr [...], według stanu określonego w Kw nr [...].
Z informacji przekazanych przez Sąd Rejonowy w B. odnośnie treści Kw nr [...] wynika, że w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej nie było ujawnionej działki nr [...], lecz w "papierowej" księdze wieczystej widnieje jedynie zapis, iż księga wieczysta prowadzona jest dla nieruchomości stanowiącej powierzchnię na dzień zakończenia prowadzenia tomu IV, tj. wynoszącą [...] ha i objęta jest wyciągiem karta [...] (bez wskazania jakich dokładnie owa powierzchnia dotyczy numerów działek). Jednakże przed, jak i po tej dacie w Kw nr [...] dokonywanych było wiele zmian w dziale I-O m. in. poprzez sprostowania danych w dziale I-O oraz odłączanie różnych działek ewidencyjnych. [...] kwietnia 1964 r. wpisano natomiast do księgi wieczystej w dziale ll Skarb Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na podstawie art. 32 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, a 3 listopada 1989 r., na wniosek Urzędu Miejskiego w B. sprostowano właściciela na "Skarb Państwa".
Dodatkowo Starostwo Powiatowe w B. poinformowało, że nie posiada dokumentów, na podstawie których Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...]. Jednocześnie wyjaśniono, że w ewidencji gruntów założonej w 1961 r. właściciela działki nr [...] nie podano, natomiast jako podmiot władający tą działką ujawniono Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji. Ponadto wskazano, że w 1961 r. ewidencja gruntów była zakładana, co do zasady, według stanu władania. Dodatkowo wyjaśniono, że w 1973 r. miało miejsce odnowienie operatu ewidencyjnego [...], w ramach którego został założony nowy rejestr gruntów. W jednostce rejestrowej nr [...] nowego rejestru, w której zapisana była m. in. działka nr [...], jako właściciela wpisano Państwo Polskie, bez podania podstawy wpisu i odwołania się do jakiegokolwiek dokumentu. Dane zawarte w dawnej matrykule katastralnej [...], prowadzonej do 1939 r. wskazują, że parcele, które w 1961 r. utworzyły działkę nr [...], były zapisane jako własność osób fizycznych.
Gmina S. również nie przedstawiła żadnych dokumentów na podstawie których działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa.
W przedmiotowej sprawie nie ustalono, że Skarb Państwa posiadał w dacie komunalizacji tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a tym samym, że przedmiotowe mienie podlegało działaniu ustawy.
W związku z czym zachodziła konieczność uznania, iż decyzja komunalizacyjna, w kontrolowanej części, została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy.
Dodatkowo, w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, ustalone zostało, że działka nr [...] wchodzi w skład drogi gminnej oznaczonej nr [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] marca 2003 r.). Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu terytorialnego. W rezultacie droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu, niż podmiot publiczny. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego.
W przypadku występowania w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 Kpa należy także ocenić ewentualne skutki prawne wywołane daną decyzją. Zgodnie bowiem z treścią art. 156 § 2 Kpa, nie stwierdza się nieważności, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prane. Przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć taką sytuację, w której organ administracji publicznej w ramach własnych kompetencji nie może przywrócić stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to oznacza, że nie mają one charakteru nieodwracalnego.
Zatem uznanie drogi oznaczonej nr [...] za drogę gminną mocą uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] marca 2003 r. po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, oznacza, że w niniejszej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne i nie można stwierdzić nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej.
Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2017 r. nr [...] Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że działka nr [...], położona w S., nie stanowiła mienia podlegającego jej działaniom;
- 2) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 8 w zw. z art. 140 Kpa wyrażających zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, b) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, z uwagi na to, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz poczynił w sposób całkowicie dowolny ustalenia, które nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, c) art. 80 Kpa poprzez wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w odniesieniu do ustaleń dotyczących tytułu własności do działki nr [...], będącej drogą publiczną, położonej w S., jej nabycia przez L. S. w drodze zasiedzenia oraz nieustosunkowanie się do składanych przez skarżącą wyjaśnień, wniosków i zastrzeżeń; d) art. 156 § 1 i 2 Kpa poprzez nieuprawnione, nieznajdujące potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy przyjęcie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez skarżącą z mocy prawa, nieodpłatnie działki nr [...], wydana została z naruszeniem prawa oraz niewskazanie istnienia wady, którą obarczona jest ww. decyzja; e) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej ww. wadami. Mając na uwadze powyższe Gmina S. wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;
- 2) uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
- 3) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione.
Sąd zauważa, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które inicjowane jest na wniosek danego podmiotu, pierwszoplanowe znaczenie ma ustalenie, czy wnioskodawca jest czynnie legitymowany do uruchomienia postępowania nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dotyczy to także postępowania nadzorczego. Stosownie do treści art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
W niniejszej sprawie wniosek L. S. o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Miasto i Gminę w S., z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...].
Wobec tego, że komunalizacja dotyczy przekształceń własnościowych jakie zaszły 27 maja 1990 r. pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami, stroną postępowania komunalizacyjnego – zgodnie z art. 28 Kpa – jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto, stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który wykazał, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, który to tytuł wyklucza jej komunalizację. Te same zasady dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Tylko bowiem podmiot, który wykaże, że 27 maja 1990 r. służył mu do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy wykluczający jej skomunalizowanie, gdyż nie była ona własnością ogólnonarodową, może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania. Zmiany własnościowe które miały miejsce po 27 maja 1990 r. nie mają znaczenia dla procesu komunalizacji (por. wyrok NSA z 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1620/09)
Tymczasem z akt sprawy wynika, że L. S. swój tytuł własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wywodzi z umowy notarialnej z [...] listopada 1976 r. i wykazu zmian gruntowych otrzymanego w 1998 r. ze Starostwa Powiatowego w B. Sąd jednak zwraca uwagę, że wspomniana umowa nie przenosi prawa własności nieruchomości (wynika to z § 5 tej umowy), a jej przedmiotem są grunty oznaczone jako działki nr: [...],[...],[...], ujawnione pod nr [...] artykułu matrykuły (wedle załączonego do wniosku niewżnościowego wykazu zmian gruntowych). Z załączonego do sprawy wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego według stanu na 27 maja 1990 r. wynika, że właścicielem działki nr [...] o pow. [...] ha (dr), ujawnionej w jednostce rejestrowej nr [...], było Państwo Polskie.
Faktem jest to, że z pisma Starosty Powiatowego w B. z [...] maja 2015 r. wynika, że działka nr [...] została utworzona w 1961 r. m.in. z parceli nr [...], o której mowa w umowie notarialnej z 1976 r. Akta sprawy dowodzą też tego, że powierzchnia parcel ujawnionych w Kw nr [...], a wymienionych w umowie notarialnej z 1976 r. ([...] ha) pokrywa się z powierzchnią nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] nabytej przez L. S. przez zasiedzenie z dniem [...] listopada 1996 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] grudnia 2007 r. sygn. Akt [...] Ns [...]), co mogłoby wskazywać, że wymieniona wyżej parcela nr [...] stanowi część skomunalizowanej działki ewidencyjnej nr [...].
Sąd zwraca jednak uwagę, że nawet gdyby założyć, że nabycie przez zasiedzenie dotyczyło gruntu stanowiącego w dacie komunalizacji część działki nr [...], to nie można przyjąć, że komunalizacja naruszyła sferę prawną L. S. Zasiedzenie nastąpiło z datą późniejszą, niż 27 maja 1990 r., a nawet późniejszą, niż data wydania decyzji komunalizacyjnej ([...] marca 1992 r.). Przesłanką zasiedzenia był określony stan faktyczny odnoszący się do gruntu (odpowiednio długotrwałe posiadanie samoistne gruntu). Domniemania wynikające z posiadania nie są zaś przesłanką komunalizacji (por. wyrok NSA z 24 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2580/12). Posiadanie nie wyłącza komunalizacji z mocy samego prawa (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 892/05).
Nie można pominąć i tego, że nabycie parceli nr [...] przez zasiedzenie nie było bezpośrednim skutkiem prawnym decyzji komunalizacyjnej, o którym mowa w art. 156 § 2 Kpa (zasiedzenie nie było nieodwracalnym skutkiem prawnym decyzji komunalizacyjnej). Zasiedzenie wiązało się bowiem z okolicznościami odnoszącymi się do faktycznego władania nieruchomością (okresu tego władania, dobrej lub złej wiary posiadacza, rodzaju posiadania - art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego).
Sąd zwraca uwagę, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nieważnościowego musi wykazać, że komunalizacja dokonująca się 27 maja 1990 r. naruszyła wówczas jej prawa rzeczowe (tytuł prawnorzeczowy) stojące na przeszkodzie komunalizacji nieruchomości na rzecz gminy. Sam fakt posiadania wówczas choćby części skomunalizowanej nieruchomości świadczy jedynie o istnieniu po stronie L. S. interesu faktycznego, który nie uprawnia do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek wykazania interesu prawnego (por. wyrok NSA z 24 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2579/12).
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie L. S. nie wykazał, aby komunalizacja stwierdzona decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...] naruszała prawo własności wnioskodawcy, jakie służyło mu 27 maja 1990 r. do tejże nieruchomości lub przynajmniej części tej nieruchomości. Wobec tego uruchomienie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania nieważnościowego na wniosek L. S. i przejście do fazy merytorycznej kontroli legalności wspomnianej decyzji komunalizacyjnej było przedwczesne.
Takie działanie organu nadzoru – w ocenie Sądu – naruszało art. 157 § 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśni, czy L. S. może wykazać w niniejszej sprawie swój interes prawny, w szczególności, czy przysługiwał mu w dacie 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej wówczas jako działka nr [...] lub też części tej nieruchomości. W zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego organ nadzoru, albo wyda decyzję, co do istoty sprawy, o której mowa w art. 104 § 2 Kpa, jeżeli L. S. wykaże swój interes prawny albo umorzy postępowanie nadzorcze jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa, jeżeli L. S. nie wykaże w sprawie swego interesu prawnego.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.