Uzasadnienie
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 - dalej: ugn) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe – W. [...] - prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w S., oznaczonego jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha, uregulowane w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz działki nr [...] o pow. [...] ha, uregulowane w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na działkach nr [...].
Pismem z dnia 7 lutego 2008 r., uzupełnionym pismami z dnia 10 lutego 2008 r. i z dnia 1 marca 2008 r., M. i T. G. oraz J. G. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r., w części odnoszącej się do działek o numerach [...] oraz [...].
Z uwagi na odmienne okoliczności faktyczne i prawne odnośnie obydwu działek, wniosek T. G., jako spadkobiercy J. i A. G., w części dotyczącej działki nr [...], został rozpatrzony w odrębnym postępowaniu.
Natomiast po rozpatrzeniu wniosku M. i T. G., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] - w części odnoszącej się do działki nr [...] położonej w S. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich (art. 200 ust. 4 ugn).
Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1980 r. Rep A
Nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Prawo zarządu na rzecz jednostki uwłaszczonej wynika zarówno z powołanego aktu notarialnego, jak również decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie.
Zostały więc spełnione przesłanki uwłaszczenia wynikające z art. 200 ust. 1 ugn.
M. i T. G. z wnioskiem o zwrot sprzedanej (a traktowanej jak wywłaszczona) nieruchomości wystąpili dopiero pismem z dnia 22 czerwca 2007 r., tj. już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Zatem, kwestionowana decyzja z [...] marca 1999 r. nie narusza ich praw, jako osób trzecich (art. 200 ust. 4 ugn). W postępowaniu uwłaszczeniowym nie bada się bowiem, czy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a jedynie, czy został złożony wniosek o jej zwrot. Minister powołał się przy tym na wyroki NSA z dnia 1 lutego 2008 r. I OSK 43/07 i z dnia 28 listopada 2007 r. I OSK 1652/06. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest także zgodne z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99 (OSNP 2000/8/294). Uchwała ta jednoznacznie rozstrzyga, iż złożenie wniosku o zwrot po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nie wywołuje w stosunku do tej decyzji skutków z art. 156 § 1 K.p.a.
Od powyższej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwany odwołaniem), jak wynika z podpisu widniejącego jedynie na jego kopii znajdującej się w aktach sprawy, złożył T. G. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie szeregu przepisów K.p.a.: art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 80, 81, 85, 107, 154 § 1. Ponadto zarzuty dotyczą także szeregu przepisów Konstytucji, jak również naruszenia art. 136 i art. 137 ugn. Ogólnie rzecz ujmując zarzuty sprowadzają się do braku należytej staranności w prowadzeniu postępowania i zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału. Zaniechanie dotyczy w szczególności zbadania, w jaki sposób nieruchomość była wykorzystywana po wywłaszczeniu.
Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji potwierdził wszystkie wcześniejsze ustalenia faktyczne oraz zgodził się z przyjętą w zaskarżonej decyzji oceną prawną i jej uzasadnieniem, powtarzając argumentację z poprzedniej decyzji. Odnosząc się do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zauważył, że w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe badanie, czy nieruchomość wykorzystano na cel zgodny z wywłaszczeniem, i nie istniał obowiązek informowania byłych właścicieli lub ich następców prawnych o prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym, jeżeli nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości. Te zagadnienia należą bowiem do postępowania o zwrot nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r. I OSK 43/07 oraz z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1652/06).
W wymienionych wyrokach NSA wskazał, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, jak i w postępowaniu uwłaszczeniowym, nie mogą być badane przesłanki dotyczące zwrotu nieruchomości, a niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy braku zgłoszonego wniosku o zwrot nieruchomości, samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia.
Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i T. G. Skarga zarzuca naruszenie:
- 1. art.7, art. 8, art. 11 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie słusznego interesu strony,
- 2. art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy tj. faktu, że przedmiotowa nieruchomość - część działki nr [...] ([...]) jest cały czas użytkowana i pozostaje we władaniu skarżących,
- 3. art. 104 par. 2 K.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 ugn poprzez błędne uznanie, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r. nie jest obarczona wadą z art. 156 par. 1 K.p.a.,
- 4. art. 200 ust. 1 ugn poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt wykazany jako część działki nr [...] (po zmianie [...]) stanowiący własność Skarbu Państwa, był w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego W. [...] podczas gdy W. [...] nie podejmowała żadnych decyzji i nie dokonywała żadnych czynności związanych z zarządzeniem,
- 5. art. 207 ust. 1 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy T. i M. G. byli posiadaczami nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, część działki nr [...] ([...]) położonej w S. przy ul. [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawali nimi w dniu 1 stycznia 1998 r. oraz pozostają do dnia dzisiejszego,
- 6. art. 207a ugn poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe W. [...] nie było posiadaczem, nie użytkowało i nie zarządzało przedmiotową nieruchomością cz. dz. nr [...] ([...]) w dniu 5 grudnia 1990 r. choć stanowiła ona własność Skarbu Państwa,
- 7. art. 185 ust. 1 ugn poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy W. [...] w żaden sposób nie wykonywała zarządu wobec części działki nr [...] ([...]) pozostawionej poza ogrodzeniem [...] w S., bezpośrednio przylegającej do działki nr [...] ([...]) na której położony jest budynek mieszkalny i gospodarczy ojca T. G.,
- 8. art. 200 i art. 62 ust. 1 ugn poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przejęciu że organ wydający decyzję o ustanowieniu wieczystego użytkowania nie ma obowiązku [...] z dnia [...] marca 1999 r. zawiera wszystkie wymagania przewidziane prawem, a przez to brak było podstaw do stwierdzenia że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. gdy wskazany w niniejszej skardze rodzaj naruszenia prawa materialnego daje podstawę do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przez kwestionowaną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 201 Or. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, iż naruszenia praw osób trzecich w decyzji z [...] marca 1999 r. upatrują w braku zawiadomienia ich o możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, niewykorzystanych zgodnie z celem wywłaszczenia. Bierna postawa Ministra w postępowaniu nadzorczym miała zaś istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazywały zarzuty w niej zawarte (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zarzuty skargi na obecnym etapie należy uznać za co najmniej przedwczesne. Wyjaśnienia w pierwszej kolejności wymaga bowiem treść rozstrzygnięć zawartych w obydwu decyzjach Ministra Infrastruktury, wydanych w tej sprawie.
Zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r. objęta była ta jej część, która odnosiła się do działek o numerach [...]. Wynika to ze sprecyzowania wniosku zawartego w pismach z dnia 7 i 10 lutego 2008 r. Rozstrzygnięcie w stosunku do działki nr [...] zapadło w osobnym postępowaniu. W niniejszym postępowaniu przedmiotem rozstrzygnięcia powinna być zatem ta część decyzji z [...] marca 1999 r., która odnosiła się do działki nr [...]. Tymczasem w pierwszej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury cyt. "po rozpatrzeniu wniosku P. M. i T. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r. (...) dotyczącej uwłaszczenia P. P. W. [...] w S. - w części odnoszącej się do działki nr [...] położonej w S." - odmówił "stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w powyższej części." Rozstrzygnięcie dotyczyło więc decyzji z [...] marca 1999 r. w części odnoszącej się do działki nr [...] (mimo że działka o takim numerze nie była przedmiotem uwłaszczenia), a nie działki nr [...].
W uzasadnieniu tej decyzji Minister Infrastruktury odwołując się do wniosku o wszczęcie postępowania "nieważnościowego" posługuje się wielokrotnie numerem działki [...] i kilkakrotnie wspomina o działce nr [...]. Natomiast w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury utrzymał w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.) własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. twierdząc, że ta ostatnia decyzja odnosiła się do działki nr [...]. Na dodatek Minister powtórnie rozstrzygnął sprawę, jak stwierdza, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie złożonego przez M. i T. G. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwanego odwołaniem), na której widnieje podpis tylko T. G., a oryginał wniosku zaginął.
W takiej sytuacji zauważyć należy, że treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej do sądu decyzji, nie odpowiada treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją.
Ponadto istnieje rozbieżność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia i treścią uzasadnienia zawartego w decyzji z [...] stycznia 2009 r. I choć ta ostatnia rozbieżność prawdopodobnie jest wynikiem oczywistej omyłki, to jednak dotyczy okoliczności, która nie podlegała sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. (sprostowania takiego zresztą nie było) i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W razie sprzeczności pomiędzy sentencją (rozstrzygnięciem) decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjmować treść rozstrzygnięcia, a nie odwrotnie (zob. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r. sygn. akt IV SA 730/85, GAP 1987, nr 3, poz. 43). "Niedopuszczalne jest obejmowanie instytucją sprostowania (art. 113 § 1 K.p.a.) omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej w określeniu okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej konkretne postępowanie, zwłaszcza gdy omyłki te powodują sprzeczność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem" (por. wyrok NSA z 20.02.2001 r. IV SA 2746/98, ONSA 2002/98/1071). "Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji" (zob. wyrok NSA z 22.01.2009 r. II OSK 1923/07, LEX 478303). To samo, zdaniem sądu, można odnieść do wymogów stawianych rozstrzygnięciu organu II instancji, wydawanemu na gruncie art. 138 K.p.a.
Zdaniem sądu w przytoczonych okolicznościach, niezależnie od trafności zarzutów skargi, których analizowanie w takiej sytuacji należy uznać za przedwczesne, decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. narusza art. 107 § 1 K.p.a., a decyzja z [...] sierpnia 2010 r. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i art. 140 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury doszedłby do wniosku, że rozstrzygniecie zawarte w decyzji z [...] stycznia 2009 r. było wynikiem jedynie pomyłki w numerze działki, zastosowanie znaleźć powinien inny przepis art. 138 K.p.a., aniżeli § 1 pkt 1 tego artykułu. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a.) nie daje przy tym odpowiedzi, jaka jest rzeczywista przyczyna rozbieżności rozstrzygnięć i ich motywów, które nie dadzą się pogodzić z dyrektywami jasności i oczywistości rozstrzygnięć, wynikającymi z art. 107 § 1 K.p.a. Nie wyjaśnia też, dlaczego organ przyjął, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła także M. G. Z tych powodów zaskarżona decyzja narusza także art. 107 § 3 K.p.a.
Rozpatrując ponownie sprawę organ określi, w sposób nie budzący wątpliwości, w stosunku do której działki (o jakim numerze) rozpatrywał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r. oraz odniesie się do ewentualnych praw osób trzecich, wynikających nie tylko ze złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, ale także do ewentualnych praw byłych właścicieli wynikających z podnoszonego przez nich zarzutu posiadania działki o numerze [...].
W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.