Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] sporządzonego przez klasyfikatora gruntów M. S. zgodnie z danymi zawartymi w operacie przyjętym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli G. i Z. R. Rozpatrując sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że wnioskiem z [...] maja 2015 r. G. i Z. R. - właściciele działki nr [...] o pow. [...] ha wykazanej jako użytek gruntowy LsVI położonej w obrębie [...] gmina [...], przy ulicy [...] wystąpili do Starosty [...] o zmianę lasu na użytek rolny Lz-RVI wskazując, że na działce znajduje się kilka sztuk sosny. Nieruchomość jest w sąsiedztwie z terenami zabudowanymi, z możliwością podłączenia do instalacji elektrycznej. W związku z tym zamierzają podjąć produkcję rolniczą.
Organ II instancji podkreślił, że w zakresie lasów ich zmiany na inny rodzaj użytku gruntowego w pierwszej kolejności stosuje się przepisy ustawy o lasach. Przepisy te wprowadzają ograniczenie praw właścicieli lasów podyktowane potrzebami ochrony środowiska, jako dobra stanowiącego szczególną wartość konstytucyjną. Jako składnik środowiska, lasy stanowią dobro ogólnonarodowe o wielkim znaczeniu społecznym (wyrok TK z 15.05.2006 r. P 32/05. Dz.U. z 2006 r. Nr 86, poz. 601). Ustawodawca nakłada na właścicieli lasów szczególne obowiązki w zakresie trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, przy czym sposób realizacji tych obowiązków nie został określony wyczerpująco, z uwagi na zwrot "w szczególności". Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, przy czym szczególnie uzasadniona potrzeba musi być analizowana w kontekście rzeczywistych potrzeb w zestawieniu z zasadą ochrony i utrzymania lasów (wyrok NSA z dnia 22.01.2016 r. II OSK 1262/14).
Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta [...] zawiadomił A. R., Z. R. i G. R. - właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...] w trybie przepisu § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r.(Dz.U. z 2012 r. po. 1246) o możliwości zgłaszania zastrzeżeń do projektu operatu ustalenia klasyfikacji na przedmiotowych działkach w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia.
Pismem z [...].02.2016 r. A. R., G. R. i Z. R. wnieśli zarzuty do projektu zleconego przez Starostę [...] opracowania. Skarżący nie zaakceptowali projektu operatu gleboznawczej klasyfikacji wykonanego przez klasyfikatora gleboznawcę R. C. Z mapy klasyfikacyjnej sporządzonej przez klasyfikatora R. C. wynika, że w działce nr [...] nie uwzględnił on wniosku G. i Z. R. i potwierdził wykazywany w ewidencji gruntów i budynków od czasu klasyfikacji w 1963 roku rodzaj klasoużytku LsVI jedynie w części działki mającej oznaki wydmy piaszczystej i jak wyjaśnił klasyfikator wykazał kontur nieużytku.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 roku Starosta [...] odmówił zmiany użytku Ls na inny w działce nr [...] położonej w obrębie [...] gmina [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić dogłębne i wnikliwe odkodowanie wniosku stron i po ustaleniu żądania poddać go rozpatrzeniu w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2017 roku G. i Z. R. złożyli korektę wcześniej złożonego wniosku poprzez żądanie przeprowadzenia klasyfikacji gruntu na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246).
Kolejne opracowanie na zlecenie Starosty dotyczące aktualizacji użytków gruntowych i klasyfikacji gruntów wykonał [...] maja 2018 r. klasyfikator M. S. Z mapy klasyfikacyjnej wykonanej przez niego wynika, że dokonał on zmiany rodzaju użytku gruntowego w całej działce z dotychczasowego gruntu leśnego LsVI na nieużytek występujący w całej działce (tj. niezgodnie z wnioskiem strony). Nie uzasadnił jednak na jakiej podstawie dokonał zmiany rodzaju użytku gruntowego w przypadku usunięcia drzewostanu bez wymaganego prawem ustawy o lasach zezwolenia na nieużytek.
Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] gmina [...] zgodnie z danymi zawartymi w operacie wykonanym przez klasyfikatora M. S. przyjętym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...].07.2018 r. za nr [...].
Organ II instancji rozpatrując sprawę wskazał, że zasady i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246).
Klasyfikacja gruntów w obrębie [...] została przeprowadzona w 1963 r. i zatwierdzona orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1963 r. znak [...] przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. W działce nr [...] wykazany był użytek LsVI, od której to klasyfikacji nie wniesiono odwołania.
W związku z koniecznością przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i założeniem ewidencji budynków dla obrębu [...] Starosta Powiatu [...] zarządził w 2010 r. przeprowadzenie kontroli klasyfikacji gruntów dla tego obrębu.
Kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla obrębu [...] gmina [...] dokonał gleboznawca - klasyfikator gruntów R. L. zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów oraz tabelą klas gruntów stanowiącą załącznik do rozporządzenia oraz zgodnie z przepisami i załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Mapy klasyfikacyjne, protokoły i rejestry były wyłożone do wglądu zainteresowanych w Starostwie Powiatowym w [...] w dniach od [...] listopada 2010 r. do [...] grudnia 2010 r.
Dokonane zmiany klasyfikacji Starosta [...] zatwierdził decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. orzekając z urzędu o zatwierdzeniu wyników kontroli gleboznawczej klasyfikacji zmieniającej klasy gruntów i użytków rolnych dla obrębu [...] gmina [...] powiat [...].
Na mapie zmienionych użytków gruntowych w całej działce nr [...] w 2010 roku wykazano klasoużytek "Ls VI".
Organ II instancji podkreślił, że przepis § 12 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowi, że klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - przez gleboznawczą klasyfikację gruntów - rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb.
Klasyfikacja gleboznawcza gruntów nie jest samodzielnym bytem, lecz jest częścią składową informacji jakie obejmuje ewidencja gruntów i budynków wymienionych w art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że ewidencja grunt i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów, budynków, lokali, gdzie w pkt 1) zostały wymienione informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Definicję wymienionych wyżej rodzajów i oznaczenia użytków gruntowych zawiera załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, zostały wymienione w tabeli załącznika nr 6. Organ przywołał także treść art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129). Wyjaśnił, że Urzędowa Tabela Klas Gruntów będąca załącznikiem do powołanego rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów definiuje w części VII pojęcie "nieużytki", mówiąc, że nieużytki stanowią grunty niewymienione w częściach I-VI nienadające się do jakiejkolwiek produkcji. Do nieużytków zalicza się:
1 - bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty);
2 - piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy);
3 - naturalne utwory fizjograficzne, takie jak urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, zapadlisk, nisze osuwiskowe, piargi.
Organ dodał, że należy mieć na uwadze, iż przepis art. 20 ust.3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, co oznacza, iż art. 20 ust. 3a stanowi lex specialis w odniesieniu do gruntów leśnych, gdzie w pierwszej kolejności należy uwzględnić przepisy ustawy o lasach.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku nie ma znaczenia powierzchnia działki w jej granicach ewidencyjnych, która wynosi [...] ha, gdyż działka nr [...] znajduje się w kompleksie leśnym o zwartej powierzchni kilku hektarów. Sytuacja, o której mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach dotyczy powierzchni mniejszej od 0,10 ha całego kompleksu pokrytego roślinnością leśną, a nie powierzchni jednej działki w tym kompleksie, z czym mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu.
Stosownie do treści art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów i może nastąpić w wyniku uzyskania zgody właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania z leśnego na rolny.
Zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Starosty nie zasługują zdaniem organu II instancji na uwzględnienie. Nie mają bowiem znaczenia w sytuacji dokonanego samowolnie usunięcia drzewostanu na gruntach leśnych. Zmiana rodzaju trwałego użytku gruntowego nie może odbywać się wbrew obowiązującym przepisom ustawy o lasach oraz przepisowi art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Za niezasadny uznał również zarzut, że Starosta [...] naruszył przepisy postępowania administracyjnego art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W aktach postępowania zgromadzono bowiem, wszelkie informacje mające znaczenie w postępowaniu dotyczącym aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie gleboznawczej klasyfikacji lasów. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia przez Starostę przepisów ustawy o lasach ani przepisów rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Przedłożone bowiem Staroście do zatwierdzenia opracowanie klasyfikatora M. S. zostało sporządzone wbrew obowiązującym przepisom prawa w tym zakresie tj. ustawy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz ustawy o lasach. Uzasadnienie klasyfikatora wskazującego na zmianę rodzaju użytku gruntowego jest sprzeczne z legalną definicją tego użytku zamieszczoną w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jak i w urzędowej tabeli klas gruntów.
Tym samym po przeanalizowaniu podniesionych w odwołaniu zarzutów, organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione, nie mające oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. R. i Z. R. zarzucając jej:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, w której organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24§1 pkt.5 k.p.a;
- 6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k. p. a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego;
- 7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak przedstawienia klasyfikatorowi uwag do sporządzonej opinii w sprawie oraz brak powołania dodatkowego biegłego;
- 8. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust.2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 3 ustawy o lasach;
- 9. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156§ 1pkt 2 k.p.a.;
- 10. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art.7d pkt.1i 20 ust. 1 pkt. 1,3 i 3a, art.22 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie klasyfikacji gruntów poprzez brak zawiadomienia, o którym mowa w § 9 pkt.1.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów dojazdu do delegatury [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezji i Kartografii w [...] wg norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1257 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246).
Wskazać należy, że definicję ustawową gleboznawczej klasyfikacji gruntów zawiera słowniczek zawarty w art. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którą jest to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb (art. 2 pkt 12). Art. 20 ust. 3 tej ustawy stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów określony został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Zgodnie z § 3 i § 4 tego rozporządzenia, klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami, wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej "właścicielem". W rozporządzeniu wymieniono sytuacje, w których postępowania tego rodzaju prowadzone są z urzędu.
Sąd zgadza się z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zgodnie z którym przeznaczenia do produkcji leśnej nie wyklucza zaliczenie do lasów również takich gruntów, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 6 ze zm.), dla których inwentaryzacja stanu lasów nie została jeszcze wykonana i decyzja określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej nie została jeszcze wydana. Również brak uproszczonego planu urządzenia lasu dla danego terenu nie powoduje, że grunty tracą charakter gruntów leśnych. Nie ma również znaczenia przeznaczenie gruntów w planie miejscowym na cele inne niż leśne, nie stanowi to o pozbawieniu tych gruntów ich faktycznego, dotychczasowego charakteru, w tym wypadku leśnego. Nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan czy runo leśne, las nie traci przez to swego charakteru.
Zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Z art. 24 ustawy o lasach wynika bowiem ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). Czasowy natomiast brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. Gdyby dopuścić taką możliwość, każdy właściciel lasu poprzez wykarczowanie go (pozbawienie lasu roślinności) mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego. Taka sytuacja z punktu widzenia ratio legis ustawy o lasach jest niedopuszczalna (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 540/11, 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 901/17 oraz z dnia 11 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2800/18, dostępne w CBOiS).
Jednakże Sąd uznał za konieczne uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na to, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a przede wszystkim art. 84 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów określony został w przywołanym rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 1 pgik. Zgodnie z § 5 ust. 1 tego aktu wykonawczego, przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje:
- 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny;
- 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie;
- 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji;
- 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji;
- 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji.
Natomiast w ust. 2 określono, że czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana klasyfikatorem. Nie wynika z tego przepisu, aby klasyfikator był zobowiązany lub uprawniony do przeprowadzania innego rodzaju czynności, aniżeli określone w tym przepisie. Przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia:
- 1) sporządzenie opisu fizjograficznego;
- 2) ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji;
- 3) badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań;
- 4) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych;
- 5) ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych;
- 6) ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych;
- 7) zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej;
- 8) ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych.
Po przeprowadzeniu czynności klasyfikacyjnych w terenie klasyfikator opracowuje projekt ustalenia klasyfikacji (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Prawidłowo sporządzony operat techniczny (zawierający w szczególności protokół oraz projekt klasyfikacji gruntów), przyjęty następnie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wydania orzeczenia w sprawie klasyfikacji gruntów, a to z kolei pozwala ujawnić zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów w ewidencji gruntów i budynków.
Stwierdzić zatem należy, że dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia klasyfikacji gleboznawczej gruntu zasadnicze znaczenie posiada dowód w postaci operatu technicznego gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Dokonana przez Starostę, a następnie podzielona przez organ odwoławczy, ocena prac klasyfikacyjnych, wykonanych przez upoważnionego w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia klasyfikatora była negatywna, podważająca prawidłowość poczynionych przez niego ustaleń. Należy mieć na względzie, że bez dowodu weryfikującego poprawność operatu nie można w sposób rzetelny, bazując w istocie tylko na danych wynikających z dotychczasowej klasyfikacji, wydać prawidłowiej decyzji, tym bardziej wbrew ustaleniom dokonanym przez uprawnionego klasyfikatora. Występujące u Starosty zasadnicze wątpliwości co do poprawności sporządzenia operatu, w ocenie Sądu, obligowały Starostę do uzupełnienia dotychczasowej lub sporządzenia nowej klasyfikacji przez niezależnego klasyfikatora, który mógłby przeprowadzić własne badania i ustalić klasyfikację gleboznawczą przedmiotowych gruntów.
Taka opinia mogłaby stanowić podstawę do rzetelnej polemiki z operatem sporządzonym przez klasyfikatora M. S. Starosta bezpodstawnie odstąpił od przeprowadzenia tych czynności, wydając decyzję wbrew ustaleniom zawartym w operacie technicznym sporządzonym przez klasyfikatora M. S. Tym samym organ naruszył przepis art. 7 k.p.a. statuujący zasadę prawdy obiektywnej, nakładający obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zasady postępowania dowodowego określone w art. 75 i art. 77 k.p.a., błędnie opierając się na niepełnym, częściowo tylko zgromadzonym materiale dowodowym, bez podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawidłowego załatwienia sprawy.
Podkreślić przy tym należy, że sporządzony przez klasyfikatora operat techniczny stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a zatem podważenie takiego dowodu generalnie jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy, merytorycznych argumentów. W tym przypadku konieczna jest wiedza specjalistyczna, więc należało biegłemu przedstawić zastrzeżenia celem wyjaśnienia wątpliwości w drodze opinii uzupełniającej, bądź też uzyskać odrębną opinię sporządzoną przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. Tymczasem w niniejszej sprawie organy podnosiły argumenty poddające w wątpliwość poprawność sporządzonego przez klasyfikatora operatu, ale jednocześnie nie powołały innego eksperta - innego klasyfikatora - celem sporządzenia opinii potwierdzającej czy zaprzeczającej dotychczasowym ustaleniom.
W konsekwencji twierdzenia obu organów, sprowadzające się do kwestionowania prawidłowości ustaleń klasyfikatora, uznać należy za gołosłowne, nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym sprawy.
Powyższe okoliczności dowodzą, że doszło do naruszenia zasad określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ nie został zebrany i oceniony cały dostępny materiał dowodowy. Wskazane uchybienia niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy stanowczo przedwcześnie i bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy przyjęły, że nie należy dokonywać zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Wyjaśnić przy tym należy, że postępowanie ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz postępowanie dotyczące klas gleboznawczych gruntu, to dwa różne postępowania prowadzone na podstawie różnych przepisów.
Rozróżnienie pomiędzy ewidencją gruntów a gleboznawczą klasyfikacją gruntów wynika wyraźnie z treści art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten stanowi "ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie". Z kolei art. 26 ustawy zawiera w ust. 1 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia: urzędowej tabeli klas gruntów, oraz sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów mając na celu wykonanie prawidłowego podziału gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb, oraz zapewnienie prawidłowego poziomu merytorycznego wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Natomiast art. 26 ustawy zawiera w ust. 2 delegację dla Ministra właściwego do spraw administracji publicznej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, do określenia, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych.
Z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012r. jednoznacznie wynika, że postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów prowadzi starosta, postępowanie kończy się wydaniem decyzji, a czynności o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 do 3 przeprowadza w ramach tego postępowania upoważniony przez starostę klasyfikator.
Natomiast problematyka ewidencji gruntów i budynków uregulowana jest w rozdziale IV ustawy tj. art. 20-25 oraz w wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy określa jakie informacje dotyczące gruntów obejmuje ewidencja gruntów i budynków są to: informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zaś z art. 20 ust. 3 stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, z kolei zgodnie z art. 20 ust. 3a ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że w ewidencji gruntów i budynków zamieszcza się zarówno dane dotyczące rodzaju użytków gruntów, a w przypadku gdy użytek gruntowy jest gruntem rolnym lub leśnym również dane dotyczące klas bonitacyjnych. Jednak podstawą do wprowadzenia w ewidencji gruntów informacji dotyczącej klas bonitacyjnych jest decyzja wydana na podstawie §5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, załącznik do rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów zawiera określenie klas gruntów, oraz klasyfikacji bonitacyjnej, tj. podziału gruntów z uwagi na skład organiczny, chemiczny, sposób wytworzenia, właściwości, rodzaj terenu itd. W załączniku tym wyodrębniono m.in. rodzaje gleb pod lasami. Dane te, tj. klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Natomiast kwestię ustalenia określonego rodzaju użytku gruntowego, które wykazywane są w ewidencji reguluje m.in. § 67 i 68 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz z treści załącznika Nr 6 do tego rozporządzenia. Widać więc wyraźnie, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych, oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury.
Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, dopuści dowód z uzupełnienia operatu klasyfikacji gleboznawczej bądź zleci sporządzenie nowej opinii przez innego klasyfikatora i dopiero wówczas, mając na uwadze treść obu opinii, i w oparciu o pozostałe dowody zgromadzone w sprawie dokona właściwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i przedstawi swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.