Uzasadnienie
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (Minister lub organ) decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], objętej poprzednio wykazem hipotecznym [...], a obecnie księgą wieczystą [...], w zakresie udziału w prawie jej własności, do którego uprzednio uprawnieni byli M. G. i M. S., jako spadkobiercy B. S. i S.S.
Decyzja ta zapadła przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
W dniu 15 grudnia 2016 r. zostało wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta [...] postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Wnioskodawca wskazał, że M. G. i M. S. przyznano odszkodowania decyzją z dnia [...] grudnia 1964 r., nr [...] przez Komisję Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych.
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości w położonej w [...] przy ul. [...]. W motywach decyzji Minister zwracał uwagę, że prowadzone obecnie postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości w [...], ul. [...], w zakresie udziału w prawie jej własności, do którego to udziału uprzednio uprawnieni byli: M. G. i M. S., jako spadkobiercy B. S. (S.) i S. S.(S.) wykazało, że sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną Ministra Finansów. Mianowicie, decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...], Minister Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa 12/192 udziału w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].
Zatem ponowne wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2000 r. skutkować by musiało nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 kpa, jak również stałoby w opozycji do zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 kpa. Ostatecznie organ uznał, że skoro w niniejszej sprawie zostało już podjęte przez Ministra Finansów ostateczne rozstrzygniecie, to tym samym należy stwierdzić, że nie istnieje w niej przedmiot postępowania administracyjnego, co powoduje konieczność umorzenia postępowania.
Na powyższą decyzją Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:
- - 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie i uznanie; że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na naruszenie res iudicata, w sytuacji gdy sprawa zakończona decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nie jest tożsama ze sprawą wszczętą na wniosek Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 grudnia 2016 r., w sytuacji gdy nie było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia,
- - art. 1, art, 2 i art, 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez błędne przyjęcie, że Minister Finansów jest bezwzględnie związany ustaleniami Komisji ([...]) podczas gdy Minister winien dokonywać obiektywnych ustaleń, czy dana nieruchomość podlegała przejściu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie układu dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych; zawartego w dniu 16 lipca 1960 r. przez Rząd Rzeczypospolitej Ludowej z Rządem Stanów Zjednoczonych,
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm. dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 kpa. Zgodnie z jego treścią, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1).
W przedmiotowej sprawie organ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie zastosowania przedmiotowej ustawy w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], w zakresie udziału w prawie jej własności, do którego uprzednio uprawnieni byli M. G. i M. S.. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2000 r. na rzecz Skarbu Państwa przeszło 12/192 części w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawne [...]). Ten fakt, zdaniem organu orzekającego, wskazuje na rozstrzygnięcie już decyzją z [...] lipca 2000 r. kwestii przejścia udziału w prawie własności stanowiących poprzednio wsółwłasność M.G. i M. S. W tym miejscu należy zauważyć, że podstawę materialnoprawną decyzji Ministra Finansów z [...] lipca 2000 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz.
- 65) – zwanej dalej ustawą.
Na gruncie art. 1 ust. 1 tej ustawy, jej przepisy stosuje się do wpisów w księgach wieczystych na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych zawartych przez Rząd Polski z rządami tych państw. Art. 2 ustawy określa podstawę wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, który dokonywany jest w następstwie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie odpowiedniej umowy międzynarodowej, przy czym umowa taka (art. 5 ust. 2 ustawy), na podstawie której nieruchomości lub prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa, mogła być również zawarta przed ogłoszeniem tej ustawy. Ustawa na gruncie w art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2, odwołując się do umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, jednoznacznie nakazuje jej stosowanie do umów zawartych przed dniem 17 kwietnia 1968 r. Znajduje zatem zastosowanie do poprzedzającego powyższą regulację ustawową Układu, zawartego w dniu 16 lipca 1960 roku w [...] między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych (dalej: "Układ").
Warunkiem wydania, na podstawie art. 2 omawianej ustawy deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa, jest zatem po pierwsze: jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, a po wtóre objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową.
Jednak to nie kwestiami związanymi ze spełnieniem się powyższym warunków zajmował się organ w zaskarżonej decyzji. Jak wcześniej podkreślono, jego rozstrzygniecie dotyczyło wyłącznie kwestii procesowej tj. umorzenia postępowania z powodu wydania ostatecznej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2000 r. w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że organ administracji jest - na podstawie art. 110 kpa - związany wydaną decyzją (postanowieniem). W razie zaistnienia takiego stanu rzeczy, tj. ustalenia, że postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu było już przedmiotem rozstrzygnięcia organu decyzją ostateczną w niezmiennym stanie prawnym, organ zobligowany jest do umorzenia wszczętego postępowania (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3648/18). Zainicjowanie bowiem postępowania administracyjnego przy zaistnieniu tożsamości stosunków administracyjnoprawnych oznacza jednoczesne potencjalne naruszenie stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) powstającego w momencie "ostateczności decyzji".
Jeżeli więc w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, kolejne postępowanie w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Sprawą administracyjną jest natomiast sytuacja, gdy strona ma prawo żądać ukształtowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Sprawa administracyjna, która staje się przedmiotem postępowania, musi mieć charakter otwarty w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1292/11). Ewentualne procedowanie przez organ i wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie kończącej postępowanie w sprawie, w której wydano już decyzję ostateczną oznaczałoby wydanie orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa., naruszającego zasadę res iudicata (tak wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1503/20).
Z powyższego wynika, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym i to niezależnie od prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, a nie doszło do zmiany okoliczności prawnych lub faktycznych składających się na sprawę administracyjną, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe.
Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż organ ustalił, że decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. rozstrzygnięto już kwestię zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], w zakresie udziału w prawie jej własności, do którego uprzednio uprawnieni byli M. G. i M. S. Powyższa decyzja nie została zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania(w tym także przez Prezydenta Miasta [...]) i stała się podstawą wpisu do księgi wieczystej.
W niniejszym postępowaniu organ nie miał natomiast podstaw do oceny prawidłowości decyzji z dnia [...] lipca 2000 r., w tym także w zakresie określenia prawidłowego udziału przysługującego M. G. i M. S. (spadkobiercom po B. i S. małż. S.) w przedmiotowej nieruchomości. Jeżeli zatem z dokumentów nieznanych organowi w dacie wydawania decyzji z [...] lipca 2000 r. wynika, że udział ww. osób był inny niż wskazany w decyzji z [...] lipca 2000 r., stronom przysługiwał wskazany w procedurze administracyjnej tryb nadzwyczajny wzruszenia takiej decyzji.
Zatem bez wzruszenia decyzji z [...] lipca 2000 r. nie jest możliwe orzekanie ponownie w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], w zakresie udziału w prawie jej własności, do którego uprzednio uprawnieni byli M. G. i M. S. Zarzuty sformułowane w skardze koncentrują się na wykazaniu możliwości wydania decyzji przez Ministra w stosunku do dalszego udziału M. G. i M. S. wynoszącego 15/192 części. W istocie zatem wskazują na możliwość wydania w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul [...] decyzji częściowych. Zgodnie z art. 104 § 2 kpa. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w innych sposób kończą sprawę w danej instancji. W literaturze zauważa się w szczególności, że wydanie decyzji częściowej jest zasadne tylko wtedy, gdy sprawa administracyjna jest podzielna, a zarazem tylko jej część została dostatecznie wyjaśniona i nadaje się do rozstrzygnięcia (zob. A. Wróbel, Komentarz LEX).
Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. W ocenie sądu decyzja z 2000 r. nie jest decyzją częściową, albowiem Minister stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa określonego udziału, który to udział wynikał z zebranych wówczas w sprawie dowodów. Dążenie do wydania kolejnej decyzji w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku dotyczącej dalszego udziału M. G. i M. S. w nieruchomości położonej przy ul. [...] doprowadziłoby zatem do naruszenia zasady res iudicata.
Prawidłowo zatem w tych okolicznościach Minister, działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył zainicjowane wnioskiem Skarbu Państwa postępowanie. Stąd zarzut naruszenia skarżoną decyzją przepisów art. 105 § 1 kpa pozostaje chybiony.
Niezasadne są też wskazane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego z przyczyn wprost wskazanych powyżej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 ppsa.
Wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w bazie CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.