Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie umorzenia S. C. należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Powodem wydania decyzji jest wniosek S. C. z dnia [...] października 2019r. złożony do Wójta Gminy [...] z prośbą o umorzenie zaliczki alimentacyjnej. W rzeczonej sprawie prowadzone było postępowanie administracyjne, w którym to zostało ustalone, iż organem właściwym do rozpatrywania sprawy umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej jest organ właściwy dłużnika, w tym wypadku Prezydent Miasta [...].
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2020r. poz. 808) stanowiącymi, iż organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy (tj. m.in. należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych), w łącznej wysokości:
30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;
50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;
100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów.
Organ I instancji ustalił, że całkowite zadłużenie S. C. z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej (kwota powiększona o [...]%) wynosi [...] zł.
Skarżący mieszka wraz z żoną w lokalu własnościowym. Dłużnik jest osobą chorą przewlekle, lecz nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Jak wynika z zaświadczenia lekarskiego choruje na cukrzycę, nadciśnienie, zwyrodnienie stawów kolanowych, dnę moczanową. Nie ma przyznanego prawa do renty, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] bez prawa do zasiłku. Do dnia [...] marca 2020r. odbywał staż, natomiast od [...] marca 2020r. do [...] maja 2020r. był zatrudniony na umowę o pracę w Urzędzie Gminy w [...]. Na obciążenia finansowe rodziny składają się: opłaty za czynsz, energię elektryczną, wodę wynoszące w przybliżeniu [...] zł miesięcznie, wydatki związane z leczeniem - około [...] zł miesięcznie. Dyrektor MOPS w [...] stwierdził, iż umorzenie należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej jest ściśle powiązane ze skutecznością postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec dłużnika w związku z egzekwowanymi przez osobę uprawnioną alimentami.
Dla umorzenia takiej zaległości dłużnika alimentacyjnego istotna jest wyłącznie informacja właściwego komornika, czy i w jakim zakresie egzekucja alimentów była skuteczna. W przypadku S. C., komornik wskazał iż w 2009, 2010, 2013, 2014, 2015 i 2018r. nie wyegzekwowano żadnej kwoty na poczet zaległych alimentów. W pozostałych latach trwającej egzekucji następowały wpłaty kilka razy w roku. Wobec powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, iż dłużnik nie spełnia warunków do umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S.C..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przy rozpatrywaniu odwołania istotnym staje się fakt ustalenia, jaka podstawa prawna powinna być zastosowana w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji wydając decyzję wskazał na art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, natomiast odwołujący się wnosi przy rozpatrywaniu jego sprawy o zastosowanie art. 30 ust. 2 cyt. ustawy.
Kolegium zgodnie z wyrażonym kierunkiem wykładni reprezentowanym w wyrokach sądów przychylił się do prośby odwołującego i przy rozpatrywaniu niniejszego odwołania, jako organ drugiej instancji zastosował art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
W myśl art. 30 ust. 2 ustawy, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.
Z powyższego wynika zatem, że różne są wskazane w art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2, przesłanki umorzenia należności, różny jest także zakres w jakim te należności podlegają umorzeniu. Wybór podstawy prawnej umorzenia należy zatem do strony.
Kolegium przywołało wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażono pogląd, że wprawdzie literalna wykładnia art. 30 ust. 2 powołanej ustawy wskazuje, że przepis ten dotyczy tylko należności powstałych na skutek świadczeń wypłaconych z funduszu, to jednak wykładnia taka spowodowałaby nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą osobom uprawnionym zaliczek alimentacyjnych (a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej) możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika, podczas gdy pozostali dłużnicy alimentacyjni nadal taką możliwość posiadają.
Kolegium podniosło, że przy zastosowaniu art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ odwoławczy analizujący daną sprawę działa w ramach uznania administracyjnego, a decyzja jaka zostaje wydana w oparciu o cytowany przepis jest decyzją o charakterze uznaniowym.
Kolegium po dokonaniu analizy całości akt sprawy oraz oceniając sytuację dochodową i rodziną odwołującego się stwierdziło, iż nie ma podstaw do zastosowania przepisów art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego z odsetkami, ma bowiem charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia zobowiązanemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Niewątpliwie sytuacja dochodowa i rodzinna w jakiej znajduje się S. C. jest sytuacją trudną dla niego. Jak wynika z analizy wywiadu alimentacyjnego odwołujący się ma duże problemy zdrowotne (choroby przewlekłe). Obecnie jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. Nie posiada stałego źródła utrzymania, jednakże w aktach sprawy znajdują się informacje, iż przez dwa miesiące był zatrudniony w wymiarze pełnym w Urzędzie Gminy w [...] na stanowisku pomoc administracyjna.
Również z informacji Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] wynika, iż S. C. pobierał do dnia [...] marca 2020r. stypendium stażowe. Odwołujący się jest właścicielem w [...] części nieruchomości objętej księgą wieczystą. Nieruchomość była przedmiotem [...] licytacji w dniu [...] lutego 2020r. Do przetargu nie doszło, albowiem nikt nie wpłacił wadium. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020r. Komornik Sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne wymienionej nieruchomości, albowiem nikt nie przystąpił do drugiej licytacji i żaden z wierzycieli nie przejął ułamkowej części spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu na własność.
Kolegium zwróciło uwagę na fakt, iż sytuacja w jakiej znajduje się dłużnik alimentacyjny i ciążące na nim zobowiązanie zwrotu zaliczki alimentacyjnej oraz innych należności z funduszu alimentacyjnego jest zobowiązaniem trwającym od wielu lat. S. C. nie podjął stałej współpracy z GOPS w [...] (organ właściwy wierzyciela), MOPS w [...] (organ właściwy dłużnika) i nie dokonywał regularnych wpłat w celu uregulowania należnego zobowiązania. Dokonywane wpłaty były nieregularne. W piśmie Komornika Sądowego z dnia [...] marca 2020r. przedstawione zostały informacje o wysokości wpłat. W roku 2016-[...] wpłaty, w 2017 - [...] wpłata, w 2019 i 2020 - po [...] wpłaty. W latach 2013, 2014, 2015, 2018 nie wyegzekwowano żadnej kwoty, z zasądzonych alimentów w wysokości [...] zł. Dłużnik alimentacyjny powinien mieć świadomość, iż zobowiązania wypłacane z funduszu alimentacyjnego mogą zostać umorzone, ale tylko w wyjątkowych sytuacjach, kiedy sytuacja dochodowa i rodzinna dłużnika alimentacyjnego jest na tyle trudna, iż nie daje podstaw do oczekiwania na zwrot istniejących należności alimentacyjnych.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. C. zarzucając jej:
- 1) naruszenie przepisu postępowania art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny całokształtu materiału dowodowego i pominięcie w uzasadnieniu decyzji dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego uzasadnienia decyzji;
naruszenie przepisu postępowania tj. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy;
naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.
naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji ze względu na naruszenia podniesione powyżej.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.
Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji powinno mieć miejsce wówczas, gdy dokonana przez organ odwoławczy ocena sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu I instancji.
Zmiana zaś podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a takie działanie organu odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a.
Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem S. C. złożonym do Wójta Gminy [...] o umorzenie należności wypłaconych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, który decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. odmówił ich umorzenia. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. i umorzono postępowanie przed organem I instancji. Kolegium wskazało wówczas, że sprawa powinna zostać rozstrzygnięta przez organ właściwy dłużnika na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W związku z powyższym wniosek skarżącego został przekazany do Prezydenta Miasta [...] jako organu właściwego dłużnika.
Prezydent Miasta [...] rozstrzygając sprawę niniejszą oparł się o treść art. 30 ust. 1 ww. ustawy odmawiając skarżącemu umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych z powodu niespełnienia przez niego przesłanek w nim wskazanych.
Natomiast organ II instancji sprawę umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych rozstrzygnął w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. W konsekwencji decyzja organu II instancji opiera się na innych przesłankach i na innej podstawie prawnej niż decyzja pierwszoinstancyjna. Ponadto Kolegium wykazało się niekonsekwencją, rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 30 ust. 2, biorąc pod uwagę wcześniejsze stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2020 r.
W ocenie Sądu, rozstrzygając sprawę umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy organ odwoławczy poza wskazanymi wyżej przepisami postępowania administracyjnego, naruszył również art. 30 ust. 1 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Ustawa z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej została uchylona przez art. 47 ustawy z 7 września 2007 r., która weszła w życie z dniem 1 października 2008 r. W przepisach przejściowych tej ostatniej ustawy, zawartych w jej art. 41, 42 i 43, uregulowano zakres stosowania przepisów dotychczasowych. Obejmuje on sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy (art. 41), sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne (art. 42 ust.
2) i egzekucję należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych (art. 43 ust. 1). Pod pojęciem "spraw o zaliczki alimentacyjne", użytym w art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, mieszczą się wyłącznie sprawy mające taki charakter, a więc o ustalenie prawa do zaliczki i jej wysokości. Poza zakresem tego przepisu pozostają natomiast sprawy nie będące "sprawami o zaliczki alimentacyjne", w tym sprawy o umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, których poprzednio dotyczył art. 16 ustawy z 22 kwietnia 2005 r.
Tym samym, do wniosku skarżącego o umorzenie powstałych pod rządami ustawy z 22 kwietnia 2005 r. należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych znajdą zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Możliwość umorzenia należności dłużników alimentacyjnych została przewidziana w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z 7 września 2007 r. W myśl art. 30 ust. 1, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;
2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Stosownie zaś do art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r., organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.
Analiza powołanych regulacji prowadzi do wniosku, że wprowadziły one wyraźne rozróżnienie należności dłużników alimentacyjnych, stawiając różne warunki uzasadniające ich umorzenie. Redakcja tych przepisów jest wyraźna, niebudząca wątpliwości tak co do umorzenia należności dłużników alimentacyjnych, jak i co do organów, które są właściwe dla ich umorzenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na kanwie powołanej regulacji wystąpił pogląd, który sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że art. 30 ust. 2 ustawy z 7 września 2007 r. dotyczy tylko należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Natomiast art. 30 ust. 1 tej ustawy dotyczy innych należności, ale tylko takich, które wymienia art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4. W pkt 2 art. 28 ust. 1 wymieniono należności powstałe z tytułu wypłacenia osobie uprawnionej zaliczki alimentacyjnej. Organ właściwy dłużnika może zatem umorzyć te należności ale tylko wówczas jeśli spełnione są określone w sposób procentowy w art. 30 ust. 1 ustawy z 2007 r. warunki skuteczności egzekucji (por. wyroki NSA z: 19 września 2017 r., I OSK 3071/15, 22 czerwca 2016 r., I OSK 2365/14, 4 marca 2015 r., I OSK 2006/13, 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 31/11; 2 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1143/12, 2 października 2012 r., I OSK 618/12, 12 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1426/11; publ.: www.nsa.gov.pl).
Tym samym Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Orzekający w sprawie organ II instancji naruszył również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przekazane Sądowi akta administracyjne nie zawierają bowiem dowodów, na podstawie których organ powziął ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie, tj. dowodów potwierdzających przyznanie osobie uprawnionej zaliczek alimentacyjnych. Brak jest również w aktach administracyjnych wniosku skarżącego inicjującego niniejsze postępowanie.
Wskazane powyżej istotne naruszenia obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy tym, w obecnym stanie sprawy przedwczesna jest merytoryczna ocena wniosku skarżącego o umorzenie zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, gdyż przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy wyłoniły się opisane wyżej istotne naruszenia, które organ, a nie Sąd, powinien wyjaśnić i ocenić przed wydaniem rozstrzygnięcia.
Wskazać należy, iż organ odwoławczy jest tak samo - zgodnie z art. 140 k.p.a. - jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Ponadto jeśli istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to organ II instancji skorzystać może z przepisu art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ uzupełni materiał dowodowy o dowody wskazane w niniejszym uzasadnieniu. Następnie organ weźmie pod uwagę, że wprowadzone w ustawie z 7 września 2007 r. uprawnienie do stosowania ulg wobec dłużników alimentacyjnych zostało nadane zarówno organowi właściwemu dłużnika, jak i organowi właściwemu wierzyciela, ale w różnym zakresie i w oparciu o różne przesłanki, dokona w oparciu o właściwą podstawę prawną oceny wystąpienia przesłanek warunkujących umorzenie wnioskowanych należności, a po przekonującym udowodnieniu tych kwestii wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.