Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po zapoznaniu się z odwołaniem J. P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 kpa, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] uznał za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze przyznane J.P. na drugie dziecko – A. P. wypłacone za okres od 1 października 2017 r. do 31 marca 2018 r. w łącznej kwocie [...] zł i orzekł o zwrocie tego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Organ II instancji wyjaśnił, że [...] sierpnia 2019 r. wpłynęło do organu – nadane [...] sierpnia 2018 r. w Urzędzie Pocztowym [...] - odwołanie J. P. z [...] sierpnia 2019 r. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2019 r. Strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że pierwszy etap postępowania odwoławczego jest etapem badania formalnego. Czynności podejmowane w ramach tego postępowania zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek dopuszczalności odwołania oraz zachowania ustawowo wskazanego terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Decyzja organu pierwszej instancji z [...] maja 2019 r. zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia.
Organ odwoławczy wskazał, że przesyłka pocztowa zawierająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2019 r. została wysłana na adres J. P., pod którym wcześniej doręczano korespondencję. Przesyłka pomimo dwukrotnego awizowania ([...] czerwca i [...] czerwca 2019 r.) nie została odebrana przez adresata i została zwrócona nadawcy [...] czerwca 2019 r.
Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (operator pocztowy przechowuje pismo przez 14 dni w swojej placówce pocztowej), a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z uwagi na skierowanie przesyłki listowej na właściwy adres J. P. i prawidłowe dwukrotne awizowanie przesyłki należy zastosować fikcję jej doręczenia (art. 44 § 4 kpa) i uznać, że została ona doręczona [...] czerwca 2019 r. Zgodnie z art. 57 § 1 kpa jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
W ocenie Kolegium począwszy od [...] czerwca 2019 r. rozpoczął bieg 14-dniowy termin do skutecznego wniesienia przez J. P. odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2019 r. Termin ten upłynął [...] lipca 2019 r.
Wobec nadania przesyłki zawierającej odwołanie w placówce pocztowej [...] sierpnia 2019 r., nie został zachowany 14-dniowy termin wymagany art. 129 § 2 kpa.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ podał, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ administracji nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu stosownie do art. 134 kpa. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 492/08, Lex nr 520186).
Kolegium podniosło, że skoro odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, a strona nie wniosła o jego przywrócenie, to organ nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, gdyż ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa.
Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...]października 2019 r. złożył J. P., wnosząc o jego uchylenie.
Skarżący wniósł o rozpoznanie odwołania, a decyzję organu I instancji uznał za niezgodną z prawdą i z prawem.
Skarżący podniósł, że ani razu nie został skutecznie zawiadomiony o wydanej decyzji i dopiero [...] sierpnia, gdy zgłosił się do organu w innej sprawie, zapoznał się z treścią decyzji. Ponadto wskazał, że organ był poinformowany, że wykonując wolny zawód artysty-muzyka nie zawsze przebywa w miejscu zamieszkania, a będąc po bardzo ciężkim wypadku odbywa także rehabilitację, wobec czego często nie ma go w domu. Wskazał również na nieprawidłowe działanie poczty w [...].
Skarżący podniósł, że nie został poinformowany przez pracowników organu, że może wystąpić o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wniosek taki złożył dopiero w skardze do Sądu.
Skarżący przedstawił także obszerne zarzuty wobec decyzji organu I instancji.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Postępowanie odwoławcze jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności podejmowanych przez organ odwoławczy. Ciąg czynności procesowych postępowania odwoławczego można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji.
W postępowaniu wstępnym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 kpa). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego, gdyż ustalenie, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem terminu powoduje, że czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Zatem w razie wniesienia odwołania z przekroczeniem terminu organ odwoławczy obowiązany jest wszcząć postępowanie przez podjęcie czynności postępowania wstępnego. Formę zakończenia postępowania wstępnego jednoznacznie określa art. 134 kpa.
Jak wynika z akt administracyjnych przesyłka pocztowa zawierająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2019 r. została wysłana pocztą na adres wskazany przez skarżącego i pod którym wcześniej doręczano mu korespondencję, tj. [...] [...] ul. O. [...] (taki adres skarżący wskazał także w skardze). Z adnotacji na przesyłce wynika, że pismo [...] czerwca 2019 r. pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym [...], a zawiadomienie o powyższym umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Wynika także, że z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni awizowano ją powtórnie [...] czerwca 2019 r. Wobec nieodebrania jej przez adresata poczta w dniu [...] czerwca 2019 r. przesłała ją do organu. Informacje powyższe opatrzone są podpisem doręczającego i stemplami pocztowymi.
Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Jest to tak zwane doręczenie zastępcze.
W przedmiotowej sprawie przesyłka listowa zawierająca decyzję została wysłana na właściwy adres J. P., złożona była w placówce pocztowej przez 14 dni i była prawidłowo awizowana. Oznacza to, że stosownie do art. 44 § 4 kpa została ona doręczona [...] czerwca 2019 r. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wobec tego termin do złożenia odwołania rozpoczął bieg [...] czerwca i upłynął [...]lipca 2019 r. – art. 129 § 2 kpa i art. 57 § 1 kpa. Wobec nie złożenia w terminie odwołania decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2019 r. stała się ostateczna.
Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji pismem opatrzonym datą [...] sierpnia 2019 r., nadanym w placówce pocztowej [...] sierpnia 2019 r., czyli po terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa. Skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Natomiast złożenie takiego wniosku w skardze do sądu nie może być skuteczne, bowiem sąd nie ma kompetencji do przywracania terminów w postępowaniu administracyjnym. Fakt zapoznania się przez skarżącego z decyzją [...] sierpnia 2019 r. nie skutkuje ponownym otwarciem terminu do złożenia odwołania.
Z kolei wykonywanie przez skarżącego wolnego zawodu i związane z tym częste wyjazdy, a także rehabilitacja nie mogą rzutować na skuteczność doręczenia decyzji. Nie nakładają na organy obowiązku zawiadamiania skarżącego o wydaniu decyzji także w drodze telefonicznej, sms lub poprzez złożenie informacji w skrzynce pocztowej, bowiem nie przewidują tego przepisy. Zarzut skarżącego o wadliwym działaniu poczty nie został w żaden sposób wykazany. W toku postępowania przesyłki były skutecznie doręczane skarżącemu drogą pocztową. Natomiast częste i dłuższe wyjazdy skarżącego powinny skutkować powiadomieniem organu o aktualnym miejscu pobytu, czego skarżący nie uczynił.
Wskazać należy, że wobec złożenia odwołania po upływie terminu, organ II instancji nie miał innej legalnej możliwości niż stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z treścią art. 134 kpa. Jest to bezwzględnie obowiązująca norma prawna, a więc rozstrzygnięcie organu nie jest zależne od jego swobodnego uznania (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt 1482/96). Natomiast rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu skutkowałoby, że decyzja organu II instancji dotknięta byłaby wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Sąd nie był uprawniony do przeprowadzenia merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji. Przeszkodą do przeprowadzenia takiej oceny było to, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji z uchybieniem 14-dniowego terminu. Zatem kontrola sądu ograniczyła się do oceny prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia, tj. zbadania czy faktycznie skarżący złożył odwołanie po terminie, o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa, oceny prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji (w niniejszej sprawie doręczenia zastępczego) i ustalenia czy organ w treści decyzji pouczył stronę o terminie i sposobie złożenia odwołania, czy został złożony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Jak wyżej zaznaczono powyższa ocena Sądu wskazuje, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa wydając zaskarżone postanowienie.
Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności Sąd z mocy art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.