Uzasadnienie
W dniu 25 sierpnia 2021 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości rocznej opłaty przekształceniowej.
Powyższą decyzją organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z [...] czerwca 2020 r., nr [...] i orzekł o ustaleniu opłaty rocznej przekształceniowej w stosunku do udziału w nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], związanego z prawem własności lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w kwocie 344,5 zł (przy zastosowaniu stawki procentowej w wysokości 1%) oraz ustalił, że ww. opłata powinna być wnoszona przez 99 lat, licząc od dnia przekształcenia.
Kolegium wyjaśniło, że z zaświadczenia Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r., wynika, że roczna opłata przekształceniowa dla ułamkowej części nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], związanej z lokalem niemieszkalnym nr [...], wynosi 1033,50 zł.
Wnioskiem z 8 maja 2020 r. Spółdzielnia Mieszkaniowo – Budowlana Osiedle [...], użytkownik wieczysty ww. nieruchomości, zwróciła się do Prezydenta [...] o ustalenie - w drodze decyzji - rocznej opłaty przekształceniowej i okresu jej wnoszenia.
Powołaną decyzją z [...] czerwca 2020 r., Prezydent ustalił wysokość opłaty rocznej przekształceniowej dla ww. nieruchomości w kwocie 1 033,50 zł., z zastosowaniem 3% stawki procentowej, nakładając nadto obowiązek wnoszenia ustalonej opłaty przez 33 lata, licząc od dnia przekształcenia. Prezydent podkreślił, że lokal [...] jest lokalem niemieszkalnym, a do dnia 31 grudnia 2018 r. przy ustalaniu wysokości opłaty należnej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu stosowana była stawka 1% właściwa dla lokali mieszkalnych. Zdaniem Prezydenta w dniu przekształcenia stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, była niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania gruntu. W związku z czym wysokość należnej opłaty powinna zostać ustalona nie w oparciu o stawkę 1% (jak dla lokali mieszkalnych), lecz o stawkę 3% (jak dla lokalu niemieszkalnego). Opłata ta, stosownie do art. 7 ust. 6a pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 ze zm., "dalej: "ustawa"), powinna być wnoszona przez 33 lata.
Od powyższej decyzji organu I instancji Spółdzielnia Mieszkaniowo – Budowlana Osiedle [...] wniosła odwołanie.
Powołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r., Kolegium uchyliło w całości decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2020 r. i orzekło jak na wstępie.
W skardze na decyzję Kolegium Miasto [...] podniosło zarzut naruszenia:
- 1) art. 21 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm., dalej: "u.g.n.") przez błędne ustalenie, że w analizowanej sprawie brak było podstaw do zmiany stawki procentowej z 1% na 3% i wyliczenia w oparciu o zmienioną stawkę procentową opłaty przekształceniowej, mimo tego, że w dniu przekształcenia obowiązywała stawka procentowa niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania gruntu a więc organ (Prezydent [...]) zobowiązany był do ustalenia właściwej stawki procentowej stosując odpowiednio przepis art. 73 ust. 2 u.g.n.;
- 2) art. 73 ust. 1 u.g.n., przez jego zastosowanie w analizowanej sprawie, mimo że ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zawarł odesłanie do odpowiedniego stosowania jedynie art. 73 ust. 2 u.g.n., a więc nie przewidział możliwości stosowania ust. 1 tego przepisu;
- 3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 164 ust. 1 oraz w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez pozbawienie gminy - Miasta [....] możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym skarżoną decyzją, mimo że przedmiotem decyzji było ustalenie opłaty przekształceniowej oraz okresu wnoszenia tej opłaty a więc ustalenie wysokości i zasad otrzymania przez gminę - Miasto [...] rekompensaty (ekwiwalentu) za utracone na mocy ustawy prawo własności nieruchomości, które podlega ochronie na podstawie Konstytucji RP.
Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Ustala więc, czy nie zachodzi jedna z wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), przesłanek do odrzucenia skargi.
Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymację do wniesienia skargi posiada również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).
Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (zob.: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II. Lex/el 2021). Zauważa się przy tym, że interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a więc interes prawny polegający na uprawnieniu do wniesieniu skargi, nie jest równoznaczny z interesem prawnym wynikającym z oddziaływania norm prawa administracyjnego na określoną sferę aktywności jednostki (zob.: M. Mrówczyński, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowo-administracyjnym wynikająca z ustaw szczególnych, ZNSA 2015, nr 6, s. 17 do 41).
Istotną w ocenianej sprawie jest kwestia dopuszczalności skargi wniesionej przez Miasto [...], którego organ wykonawczy - Prezydent wydał w tej sprawie decyzję, działając jako organ I instancji. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji Miasto [...] nie miało legitymacji w postępowaniu administracyjnym, a tym samym, nie ma możliwości kwestionowania decyzji Kolegium w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W tym miejscu podkreslić należy, że zagadnienie legitymacji skargowej organu administracji, który prowadził postępowanie i rozstrzygał w sprawie, była już wielokrotnie przedmiotem rozważań orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi.
Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania."
Podobne stanowisko zajmują sądy administracyjne. Wskazać tu można na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, podjętej wobec ujawnionego na tle relacji między ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sporu dotyczącego reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego i przyznawania im prawa do odwołania oraz w konsekwencji - skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego.
Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy ustawy kpa przyznają stronom. W konsekwencji przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.
Dodatkowo zauważyć można, że stanowisko przyjęte w powołanej wyżej uchwale znajduje zastosowanie na tle analogicznych spraw w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w których występuje problem pozycji, jaką może – w zależności od etapu załatwiania sprawy - zajmować jednostka samorządu terytorialnego (jako organ wydający decyzję, bądź jako strona postępowania). I tak, kwestię tę poruszono w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2021 r. I OSK 1563/21, z 10 listopada 2021 r. I OSK 1700/21. Sąd zaznaczył, że postępowanie administracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko dotyczące odrzucenia skargi organu gminy na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego, w której organ gminy wydał decyzję orzekając w charakterze pierwszej instancji (w sprawie ustalenia wymiaru rocznej opłaty przekształceniowej). Stanowisko to, jako utrwalone, zostało również przyjęte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2021 r. I OSK 1698/21.
Podsumowując stwierdzić należy, że Prezydent [...] (organ wykonawczy Miasta [...]) - jako organ I instancji - wydał decyzję ustalając wymiar rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, od której to decyzji odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowo – Budowlana Osiedle [...], Kolegium uchyliło tę decyzję i ustaliło inny wymiar opłaty przekształceniowej. Na tę decyzję Miasto [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazując na powyższe podkreślić należy, że decyzję w pierwszej instancji wydał ten sam organ, który następnie wystąpił ze skargą na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie (jako organ wykonawczy Miasta).
Konsekwencją tej sytuacji jest brak legitymacji Miasta [...] (którego Prezydent orzekał w charakterze organu I instancji) do kwestionowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydanej w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, postanowił jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.