Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją tego samego organu z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ustanowieniu na tej samej nieruchomości trwałego zarządu na rzecz [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] było postępowaniem prowadzonym na wniosek stron czyli jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) tj. [...] dotyczyło orzeczenia o wygaśnięciu trwałego zarządu [...] w stosunku do zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] i ustanowieniu -w stosunku do tej nieruchomości - nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła natomiast [...] Spółdzielnia [....] z siedzibą w W., która – zdaniem organu - nie była stroną powyższego postępowania. Spółdzielni tej decyzja nr [...] została przesłana jedynie "do wiadomości" a to z tego względu, że organowi było wiadome, iż aktualnie pozostawały w toku postępowania: wieczystoksięgowe, cywilne i karne, których przedmiotem była nieruchomość położona przy ulicy [...], a w których uczestniczyła m. in. w/w Spółdzielnia.
Stwierdzono przy tym, że choć roszczenia [...] Spółdzielni [...]w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, nie podlegały ocenie organu, jakim był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie mniej jednak opierając się na treści odpisu z księgi wieczystej nieruchomości (KW [...]) z dnia [...] września 2005 r. podniesiono, iż w dziale III tej księgi brak było już na tę datę wpisu prawa dzierżawy na rzecz [...] S. [...], o wykreślenie którego wystąpił w dniu 22 lutego 2005 r. [...].
Wskazano także, iż w uzasadnieniu wyroku Sądu [...] w W. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie o wydanie przedmiotowej nieruchomości (sygn. akt [...]), Sąd oddalił powództwo [...] Spółdzielni [...] skierowane przeciwko Skarbowi Państwa – Komendantowi [...] w W. stwierdzając, że powódka nie ma uprawnień do skutecznego żądania od pozwanego wydania nieruchomości.
Minister podkreślił ponadto, że - niezależnie od wyżej wskazanych ocen praw i roszczeń Spółdzielni do nieruchomości położonej przy ulicy [...] - [...] Spółdzielnia [...] nie mogła być stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu toczącym się w sprawie przekazania trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością na rzecz [...]. W myśl art. 28 k.p.a. stroną bowiem jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym podmiotu rozstrzyga przy tym przepis prawa materialnego, zgodnie z którym danej jednostce przysługuje konkretna korzyść, której może dochodzić w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny powinien zatem wynikać z przepisów prawa materialnego, pozostających w bezpośrednim związku z podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn - w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - Spółdzielnia nie była stroną decyzji nr [...] przekazującej trwały zarząd nieruchomością między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, gdyż z całą pewnością nie była ona państwową jednostką organizacyjną nie mającą osobowości prawnej, wymienioną w art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Organ zauważył też, że – jego zdaniem - nie można było również w tym przypadku wywodzić interesu prawnego Spółdzielni z przepisu art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta lub wydzierżawiona, ponieważ skutek ten wynika z mocy samego prawa nie zaś z rozstrzygnięcia organu administracji.
W tych warunkach Minister umorzył postępowanie z wniosku [...] S. [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego samego organu nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r.
Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wniosła [...] Spółdzielnia [...] w W. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra nr [...], zarzuciła organowi w szczególności naruszenie art. 10 Konstytucji RP - poprzez zakwestionowanie w postępowaniu administracyjnym przysługujących Spółdzielni praw dzierżawcy, podczas gdy w tej kwestii uprawnionym do orzekania jest jedynie sąd powszechny. Ponadto – powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10 - podniosła, iż Minister naruszył przepis art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania Spółdzielni statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Skarżąca stała przy tym na stanowisku, że ponieważ w dacie wydawania decyzji zarówno orzeczenie o wykreśleniu wpisu w księdze wieczystej o istnieniu na rzecz Spółdzielni prawa dzierżawy jak i wspomniany wyrok Sądu [...] w W. nie były prawomocne, Spółdzielnia winna być traktowana przez organ jako dzierżawca terenu przy ulicy [...], gdyż legitymowała się w tym zakresie stosowną umową.
Ponadto skarżąca zarzuciła także organowi naruszenie szeregu innych przepisów procedury administracyjnej a to: art.6, 7, 8, 9 10 § 1, 15, 81, 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 140, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 140 k.p.a. art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 140 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że w niniejszym stanie faktycznym rzeczą kontrowersyjną a jednocześnie podstawową była okoliczność istnienia - ważnej pod względem prawnym - umowy dzierżawy i związanych z nią szeregu innych umów, w tym umowy z dnia [...] marca 2004 r. o cesji praw wynikających z umowy dzierżawy, które to umowy dla Spółdzielni rodziły do przedmiotowej nieruchomości prawa dzierżawcy. W związku z tym należy zgodzić się ze skarżącą, iż w tego rodzaju przypadku spornym, o tym czy strony wiąże konkretny stosunek cywilnoprawny, rozstrzyga sąd powszechny i dopóki nie zostanie w tej kwestii wydane prawomocne orzeczenie sądu, odmawianie Spółdzielni, legitymującej się dokumentem w postaci w/w umowy, statusu dzierżawcy było co najmniej przedwczesne.
Dodatkowo wskazać wypada, że wspomniana umowa dzierżawy pierwotnie ujawniona była w księdze wieczystej a wpis o wykreśleniu tego prawa z powyższej księgi, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, nie był również jeszcze prawomocny.
Ponadto doręczenie Spółdzielni za zwrotnym poświadczeniem odbioru korespondencji decyzji Ministra nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. świadczy o potraktowaniu adresatki przez organ jako strony postępowania. Przepis art. 109 k.p.a. wyraźnie stanowi, że decyzję doręcza się stronom i bez znaczenia w tym momencie jest fakt, że w decyzji pod jej uzasadnieniem odnotowano, iż Spółdzielni decyzję tę doręczono "do wiadomości". Tego typu praktyka nie znajduje oparcia w procedurze administracyjnej. Jeśli organ zamierzał istotnie jedynie powiadomić skarżącą o fakcie wydania decyzji czy nawet jej treści, mógł to uczynić poprzez przesłanie jej odpowiedniej informacji. Doręczenie decyzji natomiast (i to za zwrotnym poświadczeniem odbioru korespondencji) dowodzi skierowania jej także do Spółdzielni.
W tych warunkach zatem Spółdzielnia – z formalnego punktu widzenia - miała prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, co oczywiście jednak nie oznaczało samo przez się, że organ centralny, nie był uprawniony do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wywołanego takim wnioskiem, o ile pierwotne potraktowanie w tej sprawie [...] Spółdzielni [...] w W. jako strony byłoby wadliwe. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie stanowisko Ministra odmawiające statusu strony dzierżawcy gruntu w stosunku do którego została wydana decyzja o przekazaniu trwałego zarządu nie było jednak słuszne.
Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzające, że zawarcie umowy dzierżawy do gruntu nie daje dzierżawcy przymiotu strony w postępowaniu o ustanowienie zarządu w stosunku do tej nieruchomości (vide: wyrok z dnia 26 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1522/97 LEX nr 44539), ale podnieść w tym miejscu należy, że wyrok ten został wydany pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy gruntowej tj. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), która nie zawierała regulacji analogicznej do cytowanego wyżej art. 46 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stwierdza, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona.
Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2003 r. (sygn. akt I SA 317/01 LEX nr 159223), w którym Sąd stwierdził, że (dawniej) zarząd a obecnie trwały zarząd stanowi odrębną instytucję prawną w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych lub komunalnych, która nie jest tożsama z cywilnoprawną instytucją dzierżawy, odmówiono wprawdzie dzierżawcy statusu strony, ale odnosiło się to do postępowania dotyczącego nieodpłatnego przekazania osobom prawnym [...] nieruchomości rolnej Skarbu Państwa. Postępowanie to natomiast prowadzone było nie na zasadzie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami a oparte było na przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.). Ta ostatnia ustawa nie zawiera zaś odpowiednika przepisu art. 46 ust. 3 ustawy gruntowej, bowiem przepis art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła (...) stanowi, że jeżeli nieruchomość oddana była osobie prawnej w zarząd lub użytkowanie to przed wydaniem decyzji o przekazaniu nieruchomości osobom [...] należy uzyskać na to zgodę tych podmiotów. Ponieważ dzierżawca istotnie nie należy do tej kategorii podmiotów - skutkowało to dokonaniem przez Sąd powyższego przeciwstawienia sobie obu w/w instytucji.
Analizując dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego związane z regulacją dotycząca trwałego zarządu zwrócić uwagę, że treść przepisu art. 46 ust. 3 Ustawy o gospodarce gruntami jest bardzo zbliżona do regulacji sformułowanej w art. 138 ust. 2 tejże ustawy, w myśl którego umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Na kanwie zaś przepisu art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej w skardze uchwale (7) z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10 wyraził pogląd, że najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, to jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 28 k.p.a. w związku z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że skoro w razie ostatecznego zwrotu nieruchomości po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna, wygasa z mocy prawa przysługujące dotychczas najemcy prawo najmu to decyzja o zwrocie nieruchomości wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy, który z mocy wspomnianego art. 138 ust. 2 pozbawia go przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie prawa najmu bez możliwości przeciwdziałaniu temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej niż w postępowaniu o zwrot nieruchomości.
Mając na uwadze zatem, że – jak wspomniano – regulacja zawarta w art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jest zbieżna z regulacją przewidzianą w art. 138 ust. 2 tejże ustawy Sąd w tym składzie uznał, że w sprawie, w której organ orzeka o wygaszeniu trwałego zarządu w stosunku do określonej nieruchomości, a która to nieruchomość obciążona była prawem dzierżawy, co w konsekwencji skutkuje wygaśnięciem z mocy ustawy dotychczas posiadanych przez dzierżawcę do niej praw, dzierżawca ma status strony w tego rodzaju postępowaniu. Wygaszenie trwałego zarządu bezsprzecznie oddziaływuje bowiem na jego sferę prawną a więc – zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a.- postępowanie takie dotyczy również interesu prawnego dzierżawcy, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego.
Z tych względów zatem umorzenie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wniosła [...] Spółdzielnia [...] w W. – jako dzierżawca nieruchomości co do której wygaszono trwały zarząd by następnie ustanowić to prawo dla kolejnej jednostki organizacyjnej, nie było słuszne, gdyż naruszało przepisy art. 28 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się zaś do żądań i zarzutów skargi dotyczących decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r. trzeba zauważyć, że przez skarżącą kwestie w pierwszej kolejności muszą być rozpoznane merytorycznie przez organ w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które - w przypadkach wskazanych w art. 127 par.3 k.p.a. - spełnia rolę postępowania quasi odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponieważ zatem w przedmiotowej sprawie tego rodzaju środkiem zaskarżenia był wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), przed jego rozpoznaniem przez Ministra, Sąd nie ma możliwości wypowiedzenia się odnośnie kwestii rozstrzygniętych decyzją wydaną w dniu [...] lipca 2005 r.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.