Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 sierpnia 2022 r. M. R., A.R., A. J., G. M. i J. J., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 487/15. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku z dnia 8 lipca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Przy czym nie odniosła skutku okoliczność uprzedniego wielokrotnego wzywania organu przez skarżących do wykonania wyroku, jak również wymierzenia organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 929/16, 21 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 679/17, 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2321/18 grzywien za niewykonanie ww. wyroku z 2015 r. Skarżący podkreślili, że w związku z dalszym niewykonaniem przez organ powołanego wyroku, pismami z dnia: 24 maja 2022 r., 12 sierpnia 2022 r. i 18 sierpnia 2022 r., wystąpili w tej kwestii z kolejnymi wezwaniami, jednak wezwania te pozostały bezskuteczne. Zdaniem skarżących organ nadal nie czyni odpowiednio skoncentrowanych działań zmierzających do załatwienia sprawy.
Jednocześnie brak jest obiektywnych przyczyn uzasadniających zwłokę. Prezydent lekceważy wyroki tutejszego Sądu a stosowanie środków w postaci grzywien nie stanowi dla niego wystarczającego bodźca do wykonywania tych wyroków. Skarżący podkreślili, że niniejsza skarga o wymierzenie grzywny stanowi już czwartą tego rodzaju skierowaną przeciwko Prezydentowi. W ocenie skarżących w sytuacji gdy od doręczenia organowi prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 2321/18 minięło blisko 3 lata szczególnie zasadne staje się przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej progresywnej względem ostatnio zasądzonej.
Ponadto dodali, że poza skargami na niewykonanie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mają innych instrumentów prawnych skutecznego oddziaływania na Prezydenta w celu zakończenia postępowania i dlatego też zasadny jest wniosek o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej w kwocie po 7.500 zł na rzecz każdego z nich. Skarżący od blisko 8 lat oczekują na rozpoznanie opisanego na wstępie wniosku odszkodowawczego, a od ponad 6 lat Prezydent nie wykonuje wspomnianego wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 487/15. Wobec tego wynika, że bez zasądzenia sumy pieniężnej w kwocie po 7.500 zł na rzecz każdego ze skarżących, nie zostanie zrekompensowane bezprawne zachowanie Prezydenta, które narusza nie tylko zasadę szybkości postępowania, ale również zobowiązanie wynikające z wyroku sądu administracyjnego, a tym samym narusza poczucie praworządności. Przy czym bezczynność w wykonaniu wyroku została już oceniona dwukrotnie w trybie kontroli sądowoadministracyjnej jako rażąca. Ponadto opisane zachowanie Prezydenta narusza prawa stron oczekujących w dalszym ciągu oczekują na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości stosownej do bezczynności organu przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania z dnia 8 lipca 2014 r., biorąc pod uwagę kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2021 r. ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w dniu 18 lutego 2022 r.;
- 2) przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 7.500 zł na rzecz każdego ze skarżących stosownie do art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) dalej powoływanej jako ppsa;
- 3) zasądzenie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przypisanych.
Odpowiadając, pismem z dnia 1 września 2022 r., na skargę Prezydent wskazał na aktualność jego stanowiska zawartego w skierowanym do Sądu wcześniejszym piśmie z dnia 30 czerwca 2022 r., którego kopie złączył do ww. odpowiedzi na skargę. Z treści załączonej kopii wynika, iż organ podjął szereg działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, w tym w szczególności pozyskał kopie z wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II księgi hipotecznej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] a także zwrócił się do Biura Organizacji Urzędu do Wydziału Nieruchomości dla Dzielnicy [...] o przekazanie decyzji lokalizacyjnych oraz dokumentów dotyczących budowy bloku na dawnej nieruchomości hipotecznej. Wystąpił również do Ministerstwa Finansów o udzielenie informacji, czy dawnemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości warszawskiej lub jego następcom prawnym zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie umów indeminizacyjnych zawartych pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a państwami trzecimi.
Pełnomocnik stron pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. został poinformowany o stanie sprawy oraz został wezwany o dostarczenie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po B. M., wydanego w dniu 2 czerwca 1951 r. przez Sąd Powiatowy W. [...] w W. sygn. akt [...]. Organ podkreślił, iż dokonuje czynności zmierzających do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego, w tym podjął kroki mające na celu wkreślenie dawnej nieruchomości hipotecznej na zdjęcia lotnicze z lat 1947 oraz 1955 oraz wkreślenie na ogólny plan zabudownia m.st. Warszawy z 1931 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa).
Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa).
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 487/15 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 8 lipca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 13 stycznia 2016 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana.
W konsekwencji upłynął on 13 kwietnia 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek z dnia 8 lipca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za opisaną nieruchomość nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 2 października 2015 r.
Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 8000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż uprzednie trzykrotne ukaranie organu grzywnami w kwotach od 500 zł do 4.000 zł nie przyniosło wymiernego efektu w kwestii rozpoznania wskazanego wniosku.
Sąd miał na uwadze również, iż wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych.
Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo trzykrotnego ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 7 lat od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany.
Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Jednocześnie od dnia 25 lipca 2019 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 2331/18 o ukaraniu Prezydenta po raz trzeci grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2015 r., organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności, mającej odzwierciedlenie w aktach i zmierzającej do załatwienia sprawy, aż do dnia 14 października 2019 r. kiedy zwrócił się do Ministra Finansów o udzielenie informacji, czy dawnym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym zostało wypłacone odszkodwanie na podstawie umów indeminizacyjnych zawartych pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a państwami trzecimi.
Dodatkowo pismami również z dnia 14 października 2019 r. organ wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] w W. oraz Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum w W. o podanie niezbędnych w sprawie informacji. Przy czym poinformował strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2019 r. Ponadto pismem z dnia 16 października 2019 r. Prezydent wystąpił do Sądu Rejonowego dla W.-[...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych o wyrażenie zgody na wgląd do księgi hipotecznej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. O następne dokumenty i informacje niezbędne w sprawie organ zwrócił się pismem z dnia 3 stycznia 2020 r. do Wydziału Nieruchomości Dzielnicy [...] w W., informując strony, że postępownaie zostanie zkończone do dnia 31 marca 2020 r. Kolejno pismem z dnia 19 marca 2020 r. Prezydent poinformował strony postępowania o terminie załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2020 r. Od daty ww. pisma organ nie dokonał czynności zmierzających do zakończenia postępowania a mających odzwierciedlenie w materiale dowodowym.
Następnie 24 maja 2019 r. skarżący po raz kolejny wezwali Prezydenta do wykonania wspomnianego wyroku z 2015 r., jednak wezwanie to pozostało bezskuteczne. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
W niniejszej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 2.500 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.