Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Wojewoda [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Nadleśnictwa [...] (w oparciu o przepis art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – u.g.n.), o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego przez Nadleśnictwo [...] w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina miejska [...], aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha.
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego stwierdził na podstawie art. 33 ust. 2, art. 34, art. 42 ust. 2 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nabycie z dniem 1 stycznia 1992 r. przez Nadleśnictwo [...], prawa zarządu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] o powierzchni [...] m.
Zgodnie z art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługujący Nadleśnictwu zarząd przekształcił się z dniem 2 stycznia 1998 r. w trwały zarząd.
Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2003 r. sygn. akt sprawy I SA 2298/01, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Nadleśnictwa [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności m.in. ww. decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1997 r. W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził jednoznacznie, iż "działka nr [...] jest położona na obszarze przeznaczonym na cele inne aniżeli gospodarki leśnej".
Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wystąpił do Starosty [...] o uchylenie, bądź stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 12 września 1997 r., co do nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...].
Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Starosta O. wezwał wnioskodawcę do jednoznacznego sprecyzowania wniosku z podaniem odpowiedniej podstawy prawnej w oparciu o którą wniosek ma zostać rozpoznany.
W odpowiedzi Nadleśnictwo wskazało na art. 46 ust. 1 u.g.n. jako podstawę prawną do "wygaśnięcia decyzji" oraz zasugerowało zastosowanie przez Starostę O. art. 47 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy jako podstawę do wygaśnięcia ww. decyzji KUR z dnia [...] września 1997 r. z urzędu.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta [...] ponownie wskazał na konieczność jednoznacznego określenia przez wnioskodawcę podstawy prawnej i jednocześnie wyjaśnił różnice pomiędzy wygaśnięciem decyzji (art. 162 K.p.a.) a wygaśnięciem prawa trwałego zarządu (art. 46 i 47 u.g.n).
Wobec powyższego w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. Nadleśniczy wskazał, że wnosi o "stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu na działce ozn. Nr [...], położonej w [...], przy ulicy [...], ustanowionego decyzją znak [...] z dnia [...] września 1997 r. "
Pismem z dnia [...] maja 2015 r. organ I instancji - powołując się na art. 47 ust. 1 u.g.n., wezwał do uzupełnienia wniosku o zgodę organu nadzorującego Nadleśnictwo na złożenie wniosku w tej sprawie.
W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2015 r. Nadleśnictwo wskazało, że podstawę prawną stwierdzenia wygaśniecie trwałego zarządu jest art. 46 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Dodatkowo wnioskodawca wyjaśnił, iż grunt o którym mowa w decyzji KUR wykorzystywany jest do prowadzenia gospodarki leśnej.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 i 2 oraz art. 123 K.p.a. w związku z art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 poz. 782 ze zm.), odmówił Nadleśnictwu [...], wszczęcia postępowania o wygaśnięcie trwałego zarządu sprawowanego przez Nadleśnictwo [...] w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina miejska [...], aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu Starosta [...] wskazał, iż nie zachodzą przesłanki określone z w art. 46 ust. 2 pkt 3 u.g.n. albowiem nieruchomość nadal jest wykorzystywana - zgodnie z decyzją KUR z dnia [...] września 1997 r. ustalająca zarząd dla Nadleśnictwa - w części pod budownictwo mieszkaniowe, a w części pod usługi.
Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] zarzucając skarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, art. 9 i art. 77 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz art. 155 w związku z art. 145 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające wznowienie postępowania, a następnie uchylenie decyzji ustalającej trwały zarząd na gruntach leśnych.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wskazując, że Starosta [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania dot. wygaśnięcia trwałego zarządu na podstawie wskazanej przez Nadleśnictwo podstawy prawnej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61 K.p.a postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Nie oznacza to jednak zupełnej swobody i dowolności dla organu administracji przy wszczynaniu postępowania, gdyż przepis art. 61 K.p.a. musi być interpretowany w powiązaniu z właściwymi przepisami prawa materialnego. Organ I instancji szczegółowo wyjaśnił wnioskodawcy prawne możliwości wygaszenia prawa trwałego zarządu podkreślając różnice w stosowaniu art. 46 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (postępowanie dot. wygaszenia prawa trwałego zarządu może się toczyć wyłącznie z urzędu) i art. 47 tej ustawy (wniosek o wygaszenie trwałego zarządu zgłasza jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd po uzyskaniu zgody organu nadzorującego). Ustosunkowując się do stanowiska Nadleśnictwa - że obowiązkiem organu jest wskazanie przepisów prawnych rozstrzygnięcia, a nie tylko usiłowanie wykazania, iż takiej podstawy prawnej nie wykazała strona albo wskazała błędna - oragn wyjaśnił, że w sytuacji, gdy treść lub charakter pisma nie są dla organu jasne, organ nie może sam precyzować jego treści.
Dokonanie własnej wykładni treści wniosku bez wcześniejszego wezwania strony do wypowiedzenia się w określonym zakresie jest niedopuszczalne, gdyż mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby je wnoszącej (wyrok WSA z 24 czerwca 2008r. II SA/Lu sygn. akt 266/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z 25 września 2007r. IV SA/Wa sygn. akt 1188/07). Organ wskazał, że również NSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 września 2005 r., I OSK sygn. akt 47/05, stanął na stanowisku, że "organy administracji nie mogą we własnym zakresie domniemywać woli strony zwłaszcza działającej w postępowaniu samodzielnie".
Wojewoda wskazał również, że skoro przedmiotowa nieruchomość jest nadal wykorzystywana na cele określone w decyzji z dnia [...] września 1997 r., tym samym brak jest podstaw do stosowania trybu art. 46 ust. 2 u.g.n (możliwość podjęcia takiego postępowania nie oznacza bowiem obowiązku - nakazu jego podjęcia). Zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 155 w związku z art. 145 K.p.a. należy uznać za niezasadny, gdyż w żadnym piśmie kierowanym przez Nadleśnictwo do Starosty [...] nie było żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją KUR (art. 145 K.p.a.) lub zastosowania art. 155 K.pa.
Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, iż oba wymienione wyżej postępowania (tryby) są postępowaniami odrębnymi, niezależnymi i nie mogą się toczyć równocześnie w ramach jednego postępowania administracyjnego. Ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być dowolnie uchylane lub wzruszane wbrew zasadzie art. 16 § 1 K.p.a.
Na powyższą decyzję Wojewody, Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o jej uchylenie zarzuciło organowi naruszenie:
- - art. 46 ust. 2 pkt 3 i 5 u.g.n, poprzez przyjęcie, że Starosta [...] w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nic ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego decyzją KUR w [...] z dnia [...] września 1997 r.
- - art.
- 7. art. 9 i art. 77 K.p.a, poprzez nienależytą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie a w szczególności pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].06.2015r informującego, że działki [...] położone na terenie m. [...] nie są objęte planem miejscowym jak również uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, a tym samym złożenie wyjaśnień i uwag do tego materiału.
W ocenie skarżącego decyzja wydana w dniu [...] września 1997 r. przez KUR była pozbawiona podstaw prawnych. Od dnia 1 stycznia 1992 r. obowiązywała bowiem ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, która regulowała sprawy związane z lasami państwowymi, a w szczególności sprawy władania, zarządzania, prowadzenia gospodarki leśnej. Ustawa ta precyzyjnie określiła również co należy rozumieć przez las jak również wprowadziła ustawową normę zarządzania lasami państwowymi.
Wbrew jej postanowieniom, a także postanowieniom ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, że uregulowania tej ustawy nie naruszają uregulowań ustawy o lasach, KUR ustanowił tzw. trwały zarząd nad gruntami pozostającymi już w zarządzie ustawowym Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] (od 1 stycznia 1992 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy o lasach).
Nadleśnictwo [...] podjęło próbę doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego z istniejącym stanem prawnym i w tym celu wystąpiło z wnioskiem do Starosty [...] o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji KUR z dnia [...] września 1997 r. ustanawiającej trwały zarząd na działce ozn. nr [...] (aktualne oznaczenie [...]) o pow. [...] ha. Na działce tej bowiem w dniu [...] września 1997 r. istniała (od 1938r i istnieje do dziś) siedziba Nadleśnictwa [...] oraz plac parkingowy dla pojazdów Nadleśnictwa i jego klientów, a na części działki od chwili powstania Nadleśnictwa zostały wybudowane lokale zakładowe dla byłych i obecnych pracowników Nadleśnictwa. W rozumieniu ustawy o lasach grunt ten jest (i był) więc lasem i podpadał pod działanie ustawy o lasach, a nie jak ocenił to KUR w decyzji ustanawiającej trwały zarząd pod działanie ówczesnej ustawy o gospodarce gruntami.
W decyzję z 1997 r. błędnie wpisano, że przedmiotowy teren (działka nr [...]) w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] przeznaczony jest pod usługi oświatowe i handlowe oraz budownictwo mieszkaniowe intensywności i wykorzystywany jest w części pod usługi, a w części pod budownictwo mieszkaniowe dla byłych pracowników Nadleśnictwa [...].
Skarżący wskazał również, że podejmował kroki zmierzające do prawidłowego określenia w planie miejscowym przeznaczenia gruntów pozostających w jego trwałym zarządzie, ale miejscowe władze nie podjęły działań w kierunku uchwalenia dla tej części miasta planu miejscowego. Wojewoda [...] został o tym fakcie powiadomiony pismem Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., jednakże w treści zaskarżonego postanowienia fakt ten został zupełnie pominięty, Wojewoda nie poświęcił mu najmniejszej uwagi chociaż w ocenie skarżącego ta okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest niezasadna, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Starosty Ostrowskiego z dnia 12 czerwca 2015 r. nie naruszają przepisów obowiązującego prawa.
Zgodnie z treścią art. 61a § 1 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można zatem tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, lub oczywistym jest, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. i rozpoznaje je merytorycznie.
Z przytoczonych wyżej uzasadnień zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że Skarżące Nadleśnictwo domagało się wszczęcia postępowania w sprawie, w celu wydania przez organ decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu, do będącej przedmiotem postępowania nieruchomości, na podstawie art. 46 ust.2 pkt.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.
Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zainicjowanie sprawy w oparciu o jego zapis zarezerwowane jest dla organu administracji działającego z urzędu, ze wskazaniem przesłanki wykorzystywania nieruchomości niezgodnie z jej przeznaczeniem, określonym w decyzji zdefiniowanej w art.45 ustawy.
Trafnie podkreślone zostało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że inicjatywa procesowa jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd w zakresie zgłoszenia żądania jego wygaszenia została natomiast uregulowana w treści art.47 ustawy, wraz z określeniem przesłanek jego zastosowania, odrębnych od sprecyzowanych w art.
46. Warunkiem skutecznego złożenia wniosku w tym przedmiocie jest udokumentowanie zbędności danej nieruchomości lub jej części dla tej jednostki, oraz przedłożenie zgody jej organu nadzorującego. Wniosek taki nie został przez Skarżącego zgłoszony.
Jednocześnie organy wykluczyły możliwość wszczęcia wnioskowanego przez Nadleśnictwo postępowania z urzędu, argumentując że sporna nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].09.1997r., ustalającej trwały zarząd, tj. pod budownictwo mieszkaniowe i usługi.
W złożonej do tutejszego sądu skardze, Skarżący bezzasadnie wywiódł, że organy administracji wydając zaskarżone postanowienia naruszyły wymienione w niej przepisy prawa.
Podkreślenia wymaga bowiem, że wbrew treści skargi Starosta [...] odmówił Nadleśnictwu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomością ustanowiony decyzją z dnia [...].09.1997r., a nie wygaszenia tego zarządu.
Powodem wydania postanowienia w tym zakresie, w oparciu o art.46.ust.2 pkt.3 ustawy, było zgłoszenie przez Skarżącego wniosku w ramach postępowania, którego zainicjowanie zostało zarezerwowane dla organu administracji działającego z urzędu.
Uzasadnienie skargi prowadzi natomiast do jednoznacznego wniosku, że Nadleśnictwo sprecyzowało w nim zarzuty odnoszące się do samej decyzji o ustanowieniu zarządu z dnia [...].09.1997r. jako pozbawionej podstaw prawnych do jej wydania. Powyższe determinuje zaś ocenę, że jej zakwestionowanie i wyeliminowanie z obrotu prawnego może być ewentualnie rozważane w ramach postępowania nadzorczego, prowadzonego na podstawie art. 156 k.p.a. Wygaszenie prawa zarządu z inicjatywy organu administracji lub z inicjatywy jednostki sprawującej zarząd, są to natomiast postępowania oparte na badaniu odmiennych przesłanek omówionych w zaskarżonych postanowieniach.
Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, zostały więc wydane z poszanowaniem treści art. 61a § 1 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.