Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...].
Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stwierdził m.in. nabycie przez Miasto P. nieruchomości nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m².
Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi, że mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin.
Podstawę uznania przez Wojewodę [...] okoliczności, że Skarb Państwa był właścicielem spornej nieruchomości stanowiło orzeczenie administracyjne Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P., na cele użyteczności publicznej, nieruchomości oznaczonej jako parcele gruntowe nr [...] i [...] o pow. [...] m², stanowiących własność nominalną W.D.
Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] została stwierdzona nieważność w/w orzeczenia w części nieruchomości o pow. [...] m² stanowiącej obecnie część działki oznaczonej nr [...]; w pozostałym zakresie odmówiono stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W związku z ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] następcy prawni W.D.: B.J. – działający we własnym imieniu oraz na rzecz W.J. i M.J. (postanowienie Sądu Rejonowego w P. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. akt [...]; postanowienie Sądu Rejonowego w P. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 1986 r., sygn. akt [...]; postanowienie Sądu Rejonowego w P. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] maja 2005 r., sygn. akt [...]) wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...]. Organ stwierdził, że konsekwencją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. jest fakt, że Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności do nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...] (odpowiadającej dawnej parceli gruntowej nr [...]), wobec czego w dniu komunalizacji nieruchomość ta nie stanowiła własności ogólnonarodowej objętej działaniem ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Powyższe – zdaniem organu – wypełnia znamiona przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...].
Skargę na rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2010 r. złożyło Miasto P., zarzucając naruszenie art. 7, art. 15, art. 24 § 1 pkt 5 i § 3, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien wydać decyzję w odniesieniu do części działki nr [...] o pow. [...] m², nie zaś jak to uczynił, do całej nieruchomości nr [...] o pow. [...] m², bowiem Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., stwierdził nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r. w zakresie nieruchomości stanowiącej obecnie część działki nr [...] o pow. [...] m².
Ponadto skarżący zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady prawdy obiektywnej, bowiem przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., jak i z dnia [...] września 2010 r., orzekała ta sama osoba, tj. M.N. (błędne podanie W.).
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania.
W ocenie Sądu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Przepisy art. 24 oraz art. 25 Kpa regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r., s. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.
Zgodnie z doktryną oraz przyjętym orzecznictwem, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 Kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978).
Ponadto Sąd zwraca uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09). W uchwale tej Sąd stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. Istotą tej uchwały jest to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10).
W niniejszej sprawie natomiast, zarówno pierwszą decyzję, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisał działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji M.N., z-ca Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej, nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 Kpa.
W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa.
Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.