Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. znak: [...] Minister Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2020, poz. 256), dalej "kpa" utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. znak: [...], dalej "decyzja organu I instancji", odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w [...], dalej "[...] lub Skarżący", prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], stanowiącej działkę nr ew. [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], dalej "nieruchomość".
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Decyzją organu I instancji odmówiono [...] ustalenia tytułu prawnego do wyżej opisanej nieruchomości. na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2020, poz. 65 ze zm.), dalej "ugn".
[...] wniosło odwołanie.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rozwoju nie znalazł podstaw do odmiennej niż to uczynił organ I instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Powołany art. 200 ust. 1 ugn stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy a będące w dniu [...] grudnia 1990r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja ma charakter deklaratoryjny.
Treść wskazanej wyżej księgi wieczystej wskazuje, że przedmiotowa działka stanowi aktualnie własność Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z [...] listopada 1997 r. Spełniona został pierwsza z przesłanek z art. 200 ust. 1 ugn.
Zdaniem jednak organu przedmiotowy grunt nie znajdował się w zarządzie [...] na datę [...] grudnia 1990 r.
Organ wskazał, że przepisy obowiązującej w dniu [...] grudnia 1990 r. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (D.U. 1985, poz. 99), przewidywały powstanie zarządu w ściśle określony sposób:
- - na podstawie art. 38 ust. 2 ww. ustawy na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości;
- - na podstawie art. 87 tej samej ustawy.
Zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Zarządu nie można domniemywać.
Stwierdzenie prawa do zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu (D.U. Nr 23, poz. 120), dalej "rozporządzenie". Takimi dokumentami są: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowa pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, umowa notarialne zawarta przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo zarządu, decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością jeżeli została wydana przed 1 sierpnia 1985 r., uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.
Gdy organ nie dysponuje takimi dokumentami może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia (§ 4 rozporządzenia) a gdy dokumenty nie zachowały się może to ustalić na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron.
W niniejszej sprawie [...] przedstawiła umowę sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] listopada 1977 r., rep. A [...], która została wpisana do działu II księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Zdaniem organu umowa ta nie dowodzi istnienia zarządu ponieważ obowiązujące w dacie jej zawarcia akty prawne nie przewidywały podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Jak wynika z tej umowy przedmiotowa działka została nabyta przez Skarb Państwa od osoby fizycznej w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D.U. 1074, poz. 64 ze zm.). Skutkiem tej umowy było przejście własności na rzecz Skarbu Państwa natomiast przepisy tej ustawy nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu.
Uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy 14 lipca 1961 r. a więc poprzez oddanie właściwej jednostce nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej – art. 10 ustawy z 14 lipca 1961 r. Nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na potrzeby przedsiębiorstwa [...] i późniejsze faktyczne władanie tą nieruchomością przez [...] nie mogło wywołać skutku w postaci nabycia przez [...] prawa użytkowania nieruchomości gdyż tego rodzaju skutku nie przewidywała obowiązująca wtedy ustawy z 14 lipca 1961 r. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (D.U. 1961, poz. 159). Możliwość taką wprowadziły dopiero przepisy art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.
Przepis art. 8 ust. 1 i 2 ww ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowej jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie.
Powołana wyżej umowa sprzedaży została zawarta przed dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. tj. przed dniem 1 sierpnia 1985 r. tym samym brak jest podstaw do jej stosowania w niniejszej sprawie.
Nie został w sprawie przedstawiony inny dowód który świadczyłby o istnieniu zarządu. Organ nie badał sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 34 ustawy z 8 września 2000 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- - art. 7, 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy;
- - art. 77 § 1, 80 w zw. z art.75 § 1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;
- - art. 75 ust. 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji odmowę uznania, że [...] nabyła użytkowanie wieczyste na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (D.U. 2018, poz. 1311), dalej "ustawa restrukturyzacyjna";
- - art. 34 ustawy restrukturyzacyjnej poprzez jej nie zastosowanie a tym samym bezzasadną odmowę stwierdzenia nabycia przez [...] ex lege prawa użytkowania wieczystego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 200 ust. 1 ugn.
Stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali można było dokonać, jeżeli państwowe lub komunalne osoby prawne posiadały w tym dniu określone grunty w zarządzie. Taki też warunek wymagany był do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.
W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i, wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie.
W ocenie Sądu w postępowaniu uwłaszczeniowym ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu spoczywa na podmiocie zainteresowanym, który powinien przedstawić jeden z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu jako uzasadniających zasadność wniosku. Poza tym, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, CBOSA).
Jak trafnie wskazał organ skarżący nie wykazał się tego rodzaju dokumentem a ten przedstawiony w postaci umowy sprzedaży w żadnym razie nie stanowi podstawy do uznania, że na jego podstawie [...] przysługiwał zarząd tej nieruchomości. Sąd w pełni podziela wywody organu co do braku podstaw prawnych uzasadniających przyjęcie, że został na mocy tej umowy ustanowiony zarząd dla [...]. Podzielenie argumentacji organu pozwala tym samym sądowi na nie powielanie przestawionych w decyzji argumentów natury prawnej. A tak zupełnie na marginesie wskazać należy, że umowa ta w żadnym jej punkcie nie odzwierciedla nawet zamiaru zawarcia pomiędzy Skarbem Państwa a [...] umowy zarządu czy umowy użyczenia gruntu w prawem przewidzianej formie. Mowa jest tylko o tym, że grunt ma być zajęty przez [...] Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych.
Także faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych powołanych wyżej. (por. NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Takiego dokumentu w sprawie brak.
Zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej, należy zgodzić się ze skarżącą, że w postępowaniu administracyjnym za dowód może być uznane wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Mając na uwadze związanie sądu uchwałą Składu 7 Sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, Sąd nie może przyjąć, że nieruchomość wobec pozostawania w faktycznym władztwie PKP, spełniała warunki z art. 200 ugn. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 75 kpa. Pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie I SA/WA 958/04 nie znajduje potwierdzenia w obecnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nie stanowią także podstawy do uznania [...] za zarządcę przepisy kreujące podmiot [...] Fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności jednakże nie kreowały po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości.
Trzeba przypomnieć, że dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (ustawa z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U. nr 32, poz.191 ze zm.), tj. 27 maja 1990 r. i w dacie 5 grudnia 1990 r. obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdziała 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 tej ustawy wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności.
Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości. Takiego aktu strona nie posiada.
Tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie da się również wywieźć z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa [...].
Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011r, I OSK 1003/10, 8 maja 2014r., I OSK 2504/14).
Sąd podziela brak podstaw do oceny przez organ spełnienia warunków z art. 34 i 34 a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (D.U. nr 84, poz. 948).
Wynika to z tego, że we wniosku, którym organ był związany skarżąca jasno wyraziła pogląd, że podstawą prawną żądania jest art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w takich też granicach organ rozpoznał sprawę.
W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku.