Uzasadnienie
Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe P. w W. z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr [...], o pow. [...] ha.
Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływana dalej jako "ugn", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. W. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji i wskazał, że w drodze zawartej w formie aktu notarialnego umowy zamiany nabył od G. Z. własność działek o nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Z kolei przedmiotowa działka nr [...] położona jest pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...]. Zdaniem wnioskodawcy małż. G. i B. Z. weszli w posiadanie wszystkich ww. działek (w tym nr [...]) w dniu [...] lipca 1983 r. i byli samoistnymi posiadaczami ww. nieruchomości do dnia [...] grudnia 2007 r., tj. do czasu jej zbycia na rzecz wnioskodawcy. Poprzednicy prawni wnioskodawcy od chwili objęcia działki nr [...] do roku 2002, byli zatem posiadaczami w dobrej wierze, albowiem byli przekonani, że działka ta wchodzi w skład ich nieruchomości.
Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. i wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa wydana w trybie art. 200 ust. 1 ugn ma charakter deklaratoryjny i oznacza przekształcenie istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz prawo własności budynków, innych urządzeń i lokali. Przy tym uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich (art. 200 ust. 4 ugn). Z akt niniejszej sprawy wynika, że działka nr [...], objęta decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania tej decyzji, własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie jednostki uwłaszczonej, co potwierdza odpis z księgi wieczystej nr [...]. Organ wskazał, że zasadą jest, iż stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są osoby biorące udział w postępowaniu zwykłym zakończonym tą decyzją lub ich następcy prawni oraz podmiot, który wprawdzie nie był stroną tego postępowania, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w postępowaniu nadzwyczajnym.
Jak wynika natomiast z akt sprawy W. W. nie był stroną postępowania zakończoną kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] lipca 2008 r. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2007 r., Rep. [...] nr [...] w drodze zamiany ww. stał się właścicielem nieruchomości położonej w B., przy ul. [...], składającej się z działek nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Wnioskodawca podał, że działka nr [...] (objęta decyzją uwłaszczeniową) położona jest pomiędzy działką nr [...], a działkami [...] i [...] oraz wskazał, że poprzednicy prawni wnioskodawcy weszli w posiadanie ww. działek (w tym nr [...]) w dniu [...] lipca 1983 r. i byli samoistnymi posiadaczami w dobrej wierze do dnia [...] grudnia 2007 r., tj. chwili zbycia nieruchomości na rzecz wnioskodawcy, stąd zgodnie z art. 172 § 1 kpc – po 20 letnim okresie posiadania w dobrej wierze nabyli własność działki nr [...] z dniem [...] lipca 2003 r. Zdaniem wnioskodawcy, skoro przeniesienie posiadania na jego rzecz nastąpiło po upływie terminu zasiedzenia, to tym samym nabył on wraz z pozostałymi nieruchomościami, również własność działki nr [...].
Organ uznał, że z powyższego nie wynika, aby W. W. w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i obecnie, posiadał jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki nr [...]. Nie przedłożył on również żadnych dokumentów, z których takie prawa by wynikały. Tym samym wnioskodawca nie posiada legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny danego podmiotu lub obowiązek, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz do brania w nim udziału. Przy tym chodzi tu nie o interes faktyczny, ale o interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Organ podał, iż jak wynika z akt sprawy uwłaszczona działka nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania kwestionowanej decyzji, własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie jednostki uwłaszczonej. Wnioskodawca, ani jego poprzednicy prawni, nie byli stronami postępowania uwłaszczeniowego.
Nie posiadają również obecnie żadnych udokumentowanych praw rzeczowych do spornej nieruchomości. Nie przedstawili stosownego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia działki [...] w drodze zasiedzenia.
Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. W. wnosząc o uchylenie postanowienia I i II instancji i zarzucając organom rażące naruszenie przepisów art. 28, 104, 12 § 1 kpa oraz art. 35 i 36 kpa przez ich niezastosowanie, a także art. 61a § 1 kpa, przez jego bezpodstawne zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wydanymi w sprawie postanowieniami organ naruszył prawo materialne poprzez zamknięcie stronie drogi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jak również prawo procesowe, w szczególności art. 104 kpa, który jako zasadę przewiduje załatwienie sprawy w formie decyzji. Skarżący zwrócił również uwagę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ II instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Ponadto zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe P. w W. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.
Za trafne należało uznać stanowisko organu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 kpa. Przy czym stroną postępowania nadzorczego jest strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną w tym trybie decyzją, jak również podmiot, który wykaże, że decyzja ta narusza jego sferę prawną. Zgodnie z kolei z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym stroną postępowania uwłaszczeniowego, toczącego się na podstawie art. 200 ugn, prócz właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa) oraz państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu tego gruntu, może być również podmiot, który wykaże, że to jemu, a nie osobie prawnej, która domaga się uwłaszczenia, przysługuje prawo do gruntu, bądź osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do gruntu obciążonego prawem zarządu, a także osoba legitymująca się prawem rzeczowym do nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1750/98, Lex nr 48620; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 2521/02, niepubl.; wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09, Lex nr 745153).
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. naruszała jego prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, W. W. oraz jego poprzednicy prawni, zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., czy też w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej, jak również w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej (tj. [...] kwietnia 2011 r.) oraz w dacie wydania postanowień odmawiających wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie legitymowali się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W aktach postępowania znajduje się natomiast odpis z księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. z dnia [...] marca 2008 r. wskazujący jako właściciela przedmiotowej nieruchomości – Skarb Państwa "P.".
Również z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2008 r. wynika, że właścicielem działki nr [...], stanowiącej [...], jest Skarb Państwa, a użytkownikiem P. S.A. z siedzibą w W. Podnoszona natomiast przez skarżącego kwestia samoistnego posiadania przez jego poprzedników prawnych działki nr [...], wskazuje jedynie na jego interes faktyczny w postępowaniu nadzorczym, wynikający z faktu władania przedmiotową nieruchomością bez tytułu prawnego. O interesie prawnym W. W. nie świadczy również wskazywana kwestia istnienia przesłanek do zasiedzenia przez jego poprzedników prawnych działki nr [...]. Na okoliczność tę nie przedłożono bowiem żadnych dokumentów, w tym stosownego postanowienia sądu powszechnego o nabyciu w drodze zasiedzenia własności przedmiotowej nieruchomości.
Wskazać należy, że ani organ administracji państwowej, ani też sąd administracyjny nie są władne do rozstrzygania tego zagadnienia. Roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, jak kwestia zasiedzenia nieruchomości, mogą być bowiem dochodzone jedynie w postępowaniu cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym.
Minister Infrastruktury prawidłowo więc uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nie mogło być wszczęte na wniosek W. W., co obligowało go do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 kpa.
Uwzględniony nie mógł również zostać zarzut skarżącego odnoszący się do przewlekłości postępowania w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem. Opieszałość organów administracji publicznej przy rozpatrywaniu powierzonych im spraw może być bowiem sygnalizowana i ewentualnie dyscyplinowana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa m. in. art. 35-38 kpa oraz art. 149 P.p.s.a. Inicjatywa strony w tym względzie powinna jednak mieć miejsce przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a nie na etapie rozpoznania skargi na postanowienie kończące postępowanie, jak w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i 120 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.