Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] (sprostowane postanowieniem z dnia [...] września 2012 r.), o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nabycie z mocy prawa nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi skrzyżowania ulic [...].
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zwaną w skrócie [...]), jaką była rozbudowa skrzyżowania ulic [...] w K. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. została zaskarżona m. in. przez T. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 961/11 WSA w Warszawie skargę oddalił. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu złożonych skarg kasacyjnych, wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 261/12 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1103/12, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r.
W związku z powyższym rozstrzygnięciem, w ocenie Wojewody [...] zasadnym było zawieszenie prowadzonego postępowania odszkodowawczego do czasu, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.
Na powyższe postanowienie T. B. złożyła zażalenie do Ministra Infrastruktury, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności.
Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.
W uzasadnienia rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawą zawieszenia niniejszego postępowania był art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji zasadnie zawiesił postępowanie, gdyż w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim była kwestia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wykonywanej na przejętej nieruchomości, za którą miało być wypłacone odszkodowanie.
Organ podkreślił, że wprawdzie zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Nie mniej jednak ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odnosi się do kwestii ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako wyłącznej podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania odszkodowawczego.
Ponadto decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się ostateczna, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1103/12, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
Na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. T. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W jej treści skarżąca zarzuciła organom administracyjnym naruszenie:
- - art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa poprzez niewyjaśnienie dostatecznie sprawy, a także brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych,
- - przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez błędną jego wykładnię w związku z pominięciem art. 100 Kpa,
- - art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kpa poprzez niewyjaśnienie dostatecznie sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając postanowienie,
- - art. 12 § 1 Kpa w związku z art. 35 Kpa,
- - art. 12 ust. 4b z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,
- - art. 8 i 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez rażącą i długotrwałą przewlekłość postępowania oraz naruszenie art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez wydanie orzeczenia o pozbawieniu własności nieruchomości bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 119 § 2 ppsa, sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony w terminie 14 dni nie zażądają przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) jaką była rozbudowa skrzyżowania ulic [...] w K. Byłą właścicielką jednej z działek o nr [...], o pow. [...]m2 była T. B. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ww ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.
Oznacza to, iż nieruchomości pozostające w liniach rozgraniczających inwestycję drogową przechodzą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z dniem, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W tym momencie decyzja ta staje się podstawą wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o ustalenie odszkodowania.
Ponadto, zgodnie z art. 12 ust. 4b ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stała się ostateczna.
W przedmiotowej sprawie stało się inaczej, gdyż postępowanie odszkodowawcze zostało zawieszone.
Materialnoprawną podstawą takiego rozstrzygnięcia był art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie wprawdzie, co do zasady rozumieć należy sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. sytuacją, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.
W niniejszej sprawie, organ zawiesił postępowanie odszkodowawcze do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem, toczącego się przed sądem administracyjnym postępowania ze skargi T. B. na decyzję stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania odszkodowawczego tj. decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r.
W ocenie Sądu działanie organu było zasadne, gdyż pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy odszkodowawczej, a wspomnianym zagadnieniem wstępnym istniał związek przyczynowy. Związek ten zaś charakteryzował się tego rodzaju zależnością, że bez rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowawczej.
Zgodzić się należy z organem administracyjnym, że ww ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odnosi się do kwestii ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania odszkodowawczego. Nie mniej jednak, jak słusznie zauważył organ, w sytuacji nieprawomocnego uchylenia przez sąd administracyjny decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, należało zawiesić prowadzone postępowanie odszkodowawcze, czekając na uprawomocnienie się orzeczenia sądowego. W sytuacji bowiem prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji drugoinstancyjnej, zachodziłaby konieczność ponownego rozpatrzenia złożonych odwołań od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. i rozstrzygnięcia sprawy w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, co warunkowałoby dopiero rozpatrzenie i wydanie decyzji w zakresie odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej wcześniej własność skarżącej.
Wobec powyższych ustaleń Sąd nie zgodził się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego jak i materialnego.
W szczególności niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zwłaszcza w związku z pominięciem art. 100 Kpa., gdyż kwestia konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powstała w wyniku zaskarżenia m. in przez skarżącą do sądu administracyjnego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Ponadto odnośnie zarzutów dotyczących przekroczenia terminów rozpoznania sprawy przez organ, wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu kontroli podlega legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie zaś ewentualna bezczynność, czy przewlekłość organu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 oraz art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Na marginesie wskazać należy, że uzasadnienie wyroku zapadłego w niniejszej sprawie w dniu 17 stycznia 2013 r., sporządzone zostało dopiero w dniu 7 października 2013 r. Wynikało to z faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt I OZ 782/13, uchylił postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. o odmowie sporządzenia uzasadnienia wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r.
Ponadto, jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013. nr [...] Wojewoda [...] podjął zawieszone orzeczeniem z dnia z dnia [...] sierpnia 2012 r., postępowanie odszkodowawcze.