Uzasadnienie
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Położona w [...] nieruchomość oznaczona jako działki nr: [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2) i nr [...] (pow. [...] m2) stanowiąca współwłasność M. B. (w udziale [...] części), Z. P. (w udziale [...] części), i A. M. (w udziale [...] części), na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2012 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji pn. "Zbiornik [...] na potoku [...] w gminie [...]", stała się z dniem [...] marca 2012 r. własnością Województwa [...]. W związku z czym, stosowanie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 933 ze zm.), dalej: "specustawa powodziowa" z tytułu jej przejęcia przysługiwało byłym właścicielom od jednostki samorządu terytorialnego odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a tym właścicielem. Jeżeli zaś do takiego uzgodnienia w terminie 2 miesięcy od dnia w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczne nie doszło, w wysokości ustalonej przez wojewodę w drodze decyzji (art. 20 ust. 2 specustawy powodziowej)
Decyzją z [...] października 2018 r. Wojewoda [...] orzekł w pkt [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za udział w prawie własności opisanych wyżej nieruchomości przynależny Z. P.; w punkcie [...] przyznał na jej rzecz tak ustalone odszkodowania, a w punkcie [...] zobowiązał Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] do jego wypłaty jednorazowo w terminie 14 od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], kwestionując ją w całości. Przy czym w motywach odwołania koncentrowało się na podważaniu zasadności obarczania go obowiązkiem wypłaty odszkodowania, a to wobec tego, że w świetle art. 545 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. 2268 ze zm.), do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (co nastąpiło 1 stycznia 2018 r.) dotyczących decyzji wydawanych na podstawie specustawy powodziowej stosuje się przepisy dotychczasowe.
W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] października 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] września 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. W.. Stosownie jednak do art. 156 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990) dalej: "u.g.n." może on być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (tj. 12 miesięcy od jego sporządzenia), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Minister zwracał przy tym uwagę, że wprawdzie obecne brzmienie art. 156 ust. 4 u.g.n. ustalone zostało w wyniku nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonanej ustawą z 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509).
Jednakże na mocy art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej przepis ten w obecnej wersji znajduje także zastosowania do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Wobec zaś upływu ponad czterech lat od sporządzenia ww. operatu, nie ma obecnie możliwości potwierdzenia jego aktualności. Koniecznym jest więc sporządzenie na potrzeby postępowania nowej wyceny, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie zaś nowego operatu, którego treść przesądza o treści decyzji administracyjnej, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
W art. 15 k.p.a. sformułowano jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności. Respektowanie tej zasady oznacza, że organy powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji.
Krańcowo Minister podzielił zawarty w odwołaniu zarzut Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dotyczący wadliwego wskazania tego podmiotu jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Organ przywołał przepisy ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. i dokonane nimi zmiany w specustawie powodziowej. Wskazał, że skutkiem uregulowań nowego Prawa wodnego jest przejście na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie większości kompetencji samorządu województwa zawartych poprzednio obowiązującej ustawie z 2001 r. w zakresie utrzymania wód oraz prowadzenia inwestycji w gospodarce wodnej. Zadania te do końca 2017 r. realizował, w imieniu Marszałka Województwa [...], [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], który na mocy uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] października 2017 r. został postawiony w stan likwidacji. Powołane przepisy ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. nie znajdą jednak zastosowania w niniejszej sprawie.
Odnoszą się one bowiem do mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną i reprezentacji Skarbu Państwa przez Wody Polskie. Wobec tego, że decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej została wydana na wniosek Województwa [...], a przedmiotowa nieruchomość przeszła na jego własność, niezasadne jest zdaniem Ministra zobowiązanie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wypłaty ustalonego odszkodowania. Do takiej wypłaty powinien bowiem zostać zobowiązany Marszałek Województwa [...].
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł reprezentujący Województwo [...] Marszałek Województwa, zarzucając jej naruszenie art. 20 ust. 1 specustawy powodziowej, poprzez nieuprawnione uznanie, że to Województwo [...] jest podmiotem właściwym do wypłaty ustalonego odszkodowania. Z tego względu domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W motywach sprzeciwu zarzucił Ministrowi pominięcie okoliczności, że przedmiotowa inwestycja była zadaniem rządowym zleconym samorządowi. Zatem, według obowiązującego stanu prawnego to Województwo [...] musiało złożyć, w imieniu Skarbu Państwa, wniosek o pozwolenie na jej realizację. Odwołując się zaś do treści art. 526 i art. 573 Prawa wodnego wskazał, że wszystkie kompetencje i obowiązki samorządu województwa z zakresu gospodarki wodnej, w tym utrzymanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz prowadzenie inwestycji w gospodarce wodnej, przeszły z mocy powyższej ustawy na Wody Polskie. Dotyczy to także przejęcia, z dniem 1 stycznia 2018 r., wszystkich zobowiązań z tytułu odszkodowań za nieruchomości przejęte w związku z realizacją inwestycji przeciwpowodziowych na podstawie ustawy z 8 lipca 2010 r. W konsekwencji, zobowiązane do zapłaty ustalonego odszkodowania powinny być w jego ocenie Wody Polskie (jako orzekł to organ I instancji).
Wobec zmiany prawa wodnego to Wody Polskie uzyskały status inwestora w miejsce marszałka województwa działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał prezentująca taki pogląd decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r., nr [...].
Skarżący wskazał również, że przepisy nowego Prawa wodnego korespondują z utratą mocy obowiązującej, z dniem 1 stycznia 2018 r., art. 14 ust. 1 pkt 9 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Zgodnie z tym przepisem, samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami. Są to zadania w zakresie, między innymi, gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Jego przedmiotem jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, którą uchylił on decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele realizacji inwestycji przeciwpowodziowej i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Zasadnicze znaczenie dla oceny jej legalności pozostaje ustalenie czy podejmując tej treści rozstrzygnięcie Minister prawidłowo skorzystał z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., a wskazując okoliczności jakie winien organ wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrywaniu nie uczynił tego wbrew dyspozycji normy prawnej zawartej w powyższym przepisie.
Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. - miarodajnym w sprawie, ze względu na datę wszczęcie postępowania (a to w związku z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r.) - stanowił, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć także miejsce wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie.
Podjęcie bowiem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2012 r. I SA/Wa 1811/12; lex nr 1240187). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy powodziowej na rzecz jednostki samorządowej (względnie Skarbu Państwa) jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określany jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 130 ust. 2 u.g.n., który znajduje zastosowanie w sprawie w związku z generalnym odesłaniem zawartym w art. 20 ust. 8 specustawy do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem jej art.
21. Operat taki może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 ugn). Wprawdzie w myśl art. 156 ust. 4 u.g.n. możliwe jest także jego dalsze wykorzystanie, po potwierdzeniu aktualności, ale nie dłużej niż przez kolejne 12 miesięcy licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust.
3. Przy czym sama procedura aktualizacji tego operatu musi spełniać, określone w przywołanym wyżej ust. 4 art. 156 u.g.n. wymogi, a mianowicie zostać uzewnętrzniona poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączone do niej winny być analizy potwierdzające, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Z powyższego wynika zatem, że maksymalny okres wykorzystania wyceny nieruchomości na poczet rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej (przy uwzględnieniu procedury aktualizacyjnej) wynosi 24 miesiące od jej sporządzenia. W sytuacji zatem, gdy - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - operat sporządzony został w dniu 30 września 2016 r. (a jego aktualność potwierdzona została 12 października 2017 r.) mógł on stanowić podstawę orzekania maksymalnie do 30 września 2018 r. Przy czym termin ów dotyczył tak postępowania przed organem pierwszej instancji jak i organem drugiej instancji, który zobligowany jest do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia całości sprawy.
Tymczasem już w dacie przekazania Ministrowi odwołania Państwowego Gospodarstwa Wodnego od wydanej w pierwszej instancji decyzji Wojewody (co miało miejsce [...] listopada 2018 r.) ów maksymalny termin wykorzystania sporządzonego na zlecenie organu operatu wyekspirował. Pomijając zatem niezachowanie w sprawie właściwej formy jego aktualizacji (przejawiającej się choćby w braku dołączenia stosownej analizy) nie budzi wątpliwości Sądu, że zaistniała w tych okolicznościach konieczność sporządzenia nowej wyceny przejętej nieruchomości, a następnie przeprowadzenie z niej dowodu, co obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Oczywistym jest bowiem jest, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego – tj. podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania jak i zobowiązanych do jego wypłaty.
To zaś powoduje, że strony te (mające skądinąd sprzeczne interesy) muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Pozyskanie takiego dowodu na etapie postępowania odwoławczego wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., w których mieści się wprawdzie uzupełnienie opinii biegłego względnie jej aktualizacja, ale nie sporządzenia jej od nowa.
Prawidłowo zatem w tych uwarunkowaniach Minister, korzystając z kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję odszkodowawczą i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując jednocześnie na konieczność zlecenie sporządzenia nowej wyceny przejętej nieruchomości.
Bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 specustawy powodziowej Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., zdanie drugie, przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem, podejmując decyzję na podstawie powołanego przepisu, organ odwoławczy ma obowiązek zawrzeć w jej uzasadnieniu wskazówki dla organu pierwszej instancji, o których mowa w powołanym przepisie. Organ odwoławczy powinien mieć jednak na względzie to, że decyzja kasacyjna jest – jak już zaznaczono na wstępie - rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.
Zatem przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, organ odwoławczy nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA w Warszawie z 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89, PiŻ 1991/3, s. 15), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji nie jest zatem związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11, lex nr 1121155). Powyższe oznacza, że wyrażone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko dotyczące tego jaki podmiot jest właściwy do wypłaty ustalonego odszkodowania nie wiąże organu pierwszej instancji.
Wiążące zaś rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez Sąd – na etapie rozpoznawania sprzeciwu, jak tego oczekiwałoby skarżące Województwo - byłoby przedwczesne. Tym bardziej, że w ramach rozpoznawania tego środka prawnego, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej ograniczona jest wyłącznie do aspektów formalnych, a więc badania czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.