Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dalej "SKO", na podstawie art. 138 § 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096), dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania J. W. reprezentującej małoletnie W. i W. K., dalej (małoletnie/uprawnione), od decyzji nr [...] z [...] czerwca 2019r. Prezydenta [...] o uznaniu, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone dla osób uprawnionych – W. i W. K., przyznane na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015r. wypłacone w miesiącu październik 2015r. w wysokości [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązaniu w/w do zwrotu kwoty [...] zł. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, utrzymało je w mocy.
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Decyzją nr [...] z [...] września 2015r. Prezydent [...] przyznał małoletnim reprezentowanym przez przedstawiciela ustawowego J. W., świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną do 18 roku życia, w okresie od [...] października 2015r. do [...] września 2016r. po [...] zł miesięcznie na rzecz każdej z nich.
Zawiadomieniem z [...] marca 2018r. Prezydent [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń na podstawie decyzji nr [...] z [...] września 2015r.
Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019r. Prezydent [...] uznał, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone dla małoletnich, przyznane na mocy decyzji nr [...] z [...] września 2015r., wypłacone w miesiącu październik 2015r. w wysokości [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązał J. W. do zwrotu kwoty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Od w/w decyzji, odwołanie wniosła J. W. wskazując na naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, pominięcie danych zawartych w zaświadczeniu komornika z [...] grudnia 2016r. oraz pisma Komornika z 20 grudnia 2018r. z których wynika, iż w dniu 2 października 2015r. Komornik dokonał wpłaty na rzecz funduszu alimentacyjnego kwoty [...] zł i w tym dniu przekazał wierzycielkom [...] zł a zatem to Komornik rozdysponował wyegzekwowanymi od dłużnika kwotami. Na dzień 31 grudnia 2015r. Komornik zaspokoił w pełnej wysokości należności wypłacone z funduszu alimentacyjnego w okresie od [...] sierpnia 2015r. do [...] września 2016r., co skutkowało błędnym przyjęciem, że w okresie od [...] października do [...] grudnia 2015r. Komornik nie przekazał na rzecz funduszu żadnej kwoty.
Nadto zarzuciła naruszenie art. 23 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7 lit d ustawy z 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 27 ust. 9 w związku z art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię.
SKO oceniając zaskarżoną decyzję wskazało, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 670), dalej "ustawa". Przewiduje ona wsparcie przez Państwo osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów od dłużnika zobowiązanego do ich uiszczania. Ten cel realizowany jest poprzez przyznanie osobom uprawnionym do alimentów świadczenia pieniężnego wypłacanego z funduszu alimentacyjnego w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż [...] złotych, co wynika z art. 10 ust. 1 ustawy.
Pojęcie "nienależnie pobranego świadczenia", definiuje art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, zgodnie z którym oznacza ono świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 i 1a ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami.
Art. 2 pkt 7 lit. d ustawy odwołuje się do art. 28 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w następującej kolejności:
- 1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia,
- 2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej-do ich całkowitego zaspokojenia,
- 3) należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia,
- 4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego (...).
- - po należnościach określonych w art. 1025 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, a przed należnościami określonymi w art. 1025 § 1 pkt 2-10 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Nie jest sporne w sprawie, iż uprawnionym wypłacano [...] października 2015r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego (k 136 akt adm.). Z akt sprawy wynika, że w powyższym okresie tj. w dniu [...] października 2015r. uprawnione otrzymały bezpośrednio od komornika świadczenie pieniężne na poczet zasądzonych alimentów w wysokości [...] zł.
Zasadą jest, że w czasie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego wierzyciel alimentacyjny nie ma możliwości zaliczenia na poczet zaległości alimentacyjnej kwoty alimentów dobrowolnie uiszczonej przez dłużnika. Kolejność zaspokajania roszczeń z kwot uzyskanych od dłużnika alimentacyjnego normuje bowiem art. 28 ustawy., który przewiduje, iż środki te w pierwszej kolejności przekazywane są na poczet zobowiązania dłużnika istniejącego z tytułu wypłaconych zastępczo przez gminę świadczeń z funduszu, zaliczek alimentacyjnych a dopiero w dalszej kolejności z tytułu należności wierzyciela. " (LEX nr 2648310).
Oznacza to, że kwota [...] zł, otrzymana tytułem alimentów, przyjęta została niezgodnie z kolejnością, o której mowa w powołanym art. 28 ust. 1 ustawy.
Przepis art. 28 ust.1 ustawy w sposób nie budzący wątpliwości określa, że w pierwszej kolejności zaspokajane są należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego (pkt 1) oraz z tytułu zaliczek alimentacyjnych (pkt 2), zaś dopiero w dalszej kolejności - należności wierzyciela alimentacyjnego (pkt 3). Oznacza to, że uzyskane w toku postępowania kwoty przydziela się w ściśle przez prawo określonej kolejności, przy czym w pierwszej kolejności zawsze spłaca się należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia. Należności wierzyciela alimentacyjnego, zaspakajane są dopiero, w trzeciej kolejności. Skarżące mająca roszczenia wobec dłużnika alimentacyjnego o zalegle alimenty, które powstały jeszcze przed uzyskaniem uprawnień do świadczeń z Funduszu nie mogą zostać zaspokojone z pierwszeństwem wobec należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Pobranie w takiej sytuacji jakichkolwiek kwot od dłużnika alimentacyjnego i zaliczenie ich na poczet zaległych alimentów, skutkuje tym, że otrzymane w tym okresie świadczenia z Funduszu zostają zakwalifikowane jako nienależnie pobrane. Osoba pobierająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma obowiązek powstrzymywania się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego, a w razie zaistnienia takiego przypadku winna otrzymaną kwotę przekazać komornikowi sądowemu lub organowi właściwemu wierzyciela, o czym matka skarżących była pouczana w decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego.
Zdaniem SKO organ I instancji zasadnie więc orzekł o uznaniu świadczenia w kwocie [...] zł jako nienależnie pobranego i orzekł o jego zwrocie wraz z ustawowymi odsetkami. Spełniona bowiem została przesłanka niezbędna do uznania, że pobrane w powyższym okresie przez skarżącą przedmiotowe świadczenie miało charakter nienależny stosownie do art. 2 pkt 7 lit. d ustawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły skarżące w których imieniu działała matka (w toku sprawy W. K. osiągnęła pełnoletność).
Zaskarżono decyzję w całości i zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa procesowego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta [...] numer z [...] czerwca 2019 r. i nie umorzenie postępowania, w sytuacji, gdy chwili wypłaty małoletnim alimentów w kwocie [...] zł w dniu [...] października 2015 r. nie istniała zaległość z tytułu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 §1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2016 r. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w [...] M. Z. (sygn. akt: [...]), pisma informacyjnego z dnia 20 grudnia 2018r. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w [...] M. Z. (sygn. akt: [...]), z których wynika, że:
- - postępowanie egzekucyjne świadczeń alimentacyjnych należnych uprawnionym - prowadził komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym [...] w [...];
- - to komornik sądowy rozdysponowywał wyegzekwowanymi od dłużnika M. K. alimentami;
- - [...] września 2015 r. komornik sądowy wyegzekwował od dłużnika alimentacyjnego kwotę w wysokości [...] zł;
- - [...] października 2015 r. komornik sądowy dokonał wpłaty na rzecz funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł;
- - [...] października 2015 r. komornik przekazał małoletnim kwotę w wysokości [...] zł tytułem należnych alimentów;
- - w chwili przekazania przez komornika uprawnionym alimentów w kwocie [...] zł nie istniała zaległość wobec organu;
- - na dzień [...] grudnia 2016 r. komornik sądowy zaspokoił w pełnej wysokości należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacone uprawnionym w okresie od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] września 2016 r.;
- - w chwili obecnej brak jest zaległości wobec organu z tytułu wypłacenia małoletnim świadczenia z funduszu alimentacyjnego za miesiąc październik 2015 r., co skutkowało błędnym przyjęciem, że w miesiącu październiku 2015 r. małoletnie otrzymały alimenty od komornika sądowego w kwocie [...] zł poza kolejnością określoną w art. 28 ustawy, a w konsekwencji zobowiązaniem ww. do zwrotu kwoty w wysokości [...] zł tytułem świadczenia nienależnie pobranego;
- 3. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, a mianowicie w zakresie niezbędnym dla przypisania małoletnim świadomości "nienależnie pobieranych świadczeń", niezbędnej dla orzeczenia ich zwrotu, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ, że małoletnie pobierając świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł za miesiąc październik 2015 r. miały świadomość, że im się ono nie należy co skutkowało:
- 4. naruszeniem art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy w sytuacji, gdy małoletnie przyjmując od Komornika Sądowego kwotę w wysokości [...] zł nie były w złej wierze, co skutkowało bezpodstawnym zobowiązaniem ww. do zwrotu kwoty w wysokości [...] zł;
- 5. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 27 ust. 9 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, co doprowadziło do obciążenia małoletnich powstałym po stronie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, tj. komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w [...] ewentualnym błędem polegającym na przekazaniu uprawnionym a nie organowi - kwoty alimentów w wysokości [...] zł, co skutkowało przyjęciem, że ww. nienależnie pobrały z funduszu alimentacyjnego kwotę w wysokości [...] zł.
Wniesiono o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przedmiotem oceny organów było ustalenie, czy uprawnione pobrały świadczenie alimentacyjne w październiku 2015 r. z pominięciem kolejności zaspokajania o jakiej mowa w ustawie z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
W ocenie Sądu mimo, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów tej ustawy to rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1. 107 § 3 i 80 k.p.a. Organ nie rozpoznał, zdaniem Sądu na nowo sprawy do czego był zobowiązany przepisem art. 77 § 1 K.p.a.Obowiązkiem organu II instancji było rozpoznać sprawę przekazaną mu przez organ I instancji, w tym ocenić znajdujące się w sprawie dowody z dokumentów – na które zresztą powoływały się uprawnione, odnieść się do zarzutów odwołania.
Tymczasem organ II instancji poza powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne nie przeprowadził praktycznie żadnej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy stwierdzając jedynie, że świadczenie pobrane przez uprawnione było nienależne.
Sąd w pełni akceptuje dokonaną przez organ wykładnię przepisów ustawy z której wynika, że w toku egzekucji obowiązuje kolejność zaspokajania (art. 28 ust. 1 ustawy). W pierwszej kolejności zaspokajane są należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w drugiej z tytułu zaliczek alimentacyjnych a trzeciej dopiero należności wierzyciela alimentacyjnego. Oznacza to, że w sytuacji w której istnieją zaległości z tytułu wypłat z Funduszu Alimentacyjnego, wierzyciel (uprawniony) nie może otrzymać należności z tytułu zaległych alimentów.
Pominięcie tej kolejności stanowi podstawę do przyjęcie, że świadczenie pobrane jest nienależne.
W tej sprawie niesporne jest, że Komornik wypłacił uprawnionym kwotę [...] zł [...] października 2015 r. Jak wynikało z decyzji organu I instancji komornik systematycznie dokonywał wpłat do Funduszu Alimentacyjnego do końca września 2015 r. Dopiero od października 2015 r. doszło do zmiany, gdyż w okresie od października do grudnia 2015 r. dłużnik alimentacyjny nie dokonywał wpłat a co za tym idzie Komornik nie miał środków do przekazania ich na rzecz Funduszu Alimentacyjnego.
Organ tymczasem ustalając, że świadczenie jest nienależne pobrane, nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości czy na datę wypłaty ww. kwoty ([...] października 2015r.) istniała zaległość wobec funduszu alimentacyjnego. W takiej sytuacji uprawniona byłaby teza o istnieniu nienależnie pobranego świadczenia. Organ nie ocenił wskazywanych przez uprawnione zaświadczenia komornika sądowego z [...] grudnia 2016 r. i pisma informacyjnego z [...] grudnia 2018 r. a jak twierdzą uprawnione w dacie przekazania ww. kwoty nie istniała zaległość wobec Funduszu Alimentacyjnego, zwracając uwagę, że świadczenie alimentacyjne należne w październiku 2015 r. zostało wypłacone dopiero [...] października 2015 r., co oznacza (o ile nie było wcześniejszych zaległości wobec Funduszu), brak podstaw do uznania, że świadczenie było nienależnie pobrane.
Sąd nie może w zakresie ustaleń faktycznych zastępować organu. Może jedynie wskazać, że na podstawie pisma komornika z [...] grudnia 2018 r. można co najwyżej ustalić wpłaty wierzyciela i wypłaty na rzecz funduszu alimentacyjnego. Nie można natomiast ustalić jaki był i czy był stan zaległości na rzecz Funduszu Alimentacyjnego.Organ II instancji, działając na podstawie art. 136 § 1 kpa ma uprawnienia do uzupełnienia postępowania dowodowego i powinien w tej sprawie to uczynić.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ oceni całokształt dowodów uzyskanych w tym postępowaniu, w tym dowody wskazane przez skarżące w odwołaniu (zaświadczenie komornika z [...] grudnia 2016 r i pismo informacyjne z [...] grudnia 2018 r.) a nadto zwróci się do komornika o informację czy na datę [...] października 2015 r. istniała zaległość wobec Funduszu Alimentacyjnego a jeżeli tak to w jakiej wysokości.
Następnie organ, w zależności od ustaleń oceni czy rzeczywiście istniała podstawa do przyjęcia, w świetle art. 28 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 lit d. ustawy, że świadczenie za październik 2015 r. było świadczeniem nienależnie pobranym. Organ ma pamiętać, że wymagalność roszczenia Funduszu powstaje dopiero z momentem wypłaty kolejnych świadczeń. (art. 27 ust. 9 ustawy). Organ rozważy także jakie znaczenie ma fakt, że zwrotu ww kwoty dokonał organ egzekucyjny i kogo powinny obciążać nieprawidłowości związane z prowadzoną przez niego egzekucją.
Poza tym należy zwrócić uwagę, że komornik nie może na własnym koncie pozostawiać środków pieniężnych. Srodki te ma obowiązek przekazać osobie uprawnionej o ile nie została ona zaspokojona w całości – zgodnie z tytułem egezkucyjnym.
Ocena naruszenia przepisów prawa materialnego w sytuacji wadliwości w zakresie zebrania i oceny dowodów jest przedwczesna.
Nie ma natomiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 7a k.p.a gdyż ocena na korzyść strony na którą nałożono obowiązek dotyczy wykładni normy prawnej a nie ustaleń faktycznych.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c Ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz. 1800) zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.