Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 7a ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 7b ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 261, z poźn. zm., dalej jako ustawa), Prezes Rady Ministrów (dalej jako organ/PRM) na wniosek Ministra Klimatu i Środowiska polecił:
- 1. A. S. oraz I. S., prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] s.c., wpisaną do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, NIP: [...], REGON: [...], wykorzystywanie posiadanej przez nich, uzyskanej od spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], wpisanej do rejestru przedsiębiorców prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, pod numerem KRS: [...], NIP: [...], REGON: [...], instalacji [...] podlegającej dozorowi technicznemu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym poprzez napełnianie zbiornika ciśnieniowego wchodzącego w skład tej instalacji przez wybranego przez siebie dostawcę gazu płynnego LPG, a także zapewnienie realizacji czynności eksploatacyjnych na tej instalacji przez czas posiadania tej instalacji;
- 2. A. S. oraz I. S., prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] s.c., środki pieniężne za ewentualne należności z tytułu korzystania z instalacji [...], podlegającej dozorowi technicznemu [...], wraz z niezbędną infrastrukturą, uzyskanej od spółki [...] spółka z ograniczoną. odpowiedzialnością z siedzibą w [...], przekazać na rachunki bankowe spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], o ile umowa dotycząca korzystania z instalacji [...] oraz na sprzedaż [...] [...] została zawarta pomiędzy stronami przed dniem objęcia spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] sankcjami, wskazanymi w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] wprowadzającej spółkę [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz.U. poz. 835), tj. przed dniem 26 kwietnia 2022 r.;
- 3. spółce [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na czas posiadania przez A. S. oraz I. S., prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] s.c., od spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] instalacji [...], podlegającej dozorowi technicznemu [...], wraz z niezbędną infrastrukturą, zniesienie ewentualnych ograniczeń w zakresie wykorzystywania tej instalacji, w tym możliwości tankowania zbiornika ciśnieniowego wchodzącego w skład instalacji [...], podlegającej dozorowi technicznemu [...], posiadanej przez A. S. oraz I. S., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] s.c., przez innych dostawców.
Jednocześnie organ wyznaczył Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do zawarcia niezbędnych umów związanych z realizacją ww. poleceń.
Skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] Sp. z o.o. zarzucając jej:
1.naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- a) art. 7a ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 3 i 7b ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 261), dalej: "u.z.k.", poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji, w przypadku, gdy sytuacja, odnośnie której wydano decyzję nie spełniała przesłanek do uznania jej za sytuację kryzysową w rozumieniu u.z.k., a zatem nie było żadnych podstaw prawnych do jej wydania w trybie art. 7a i 7b u.z.k.;
- b) art. 7a ust. 5 u.z.k. poprzez jego błędne niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, podczas gdy zgodnie z u.z.k. zaskarżona decyzja (polecenie) nie może dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej;
- c) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (Dz.U.2021.162 t.j. z dnia 2021.01.26) dalej: "p.p." poprzez ich nieuprawnione niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji o charakterze dyskryminującym skarżącą;
- 2. naruszenie przepisów podstępowania tj:
- a) art. 7b w zw. z art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "k.p.a", poprzez brak współdziałania organów administracji publicznej, skutkujący wydaniem decyzji zawierającej odmienny pogląd prawny niż przyjęty w linii interpretacyjnej Ministerstwa Finansów dla takich samych spraw, co w konsekwencji doprowadziło do pojawienia się w obrocie prawnym odmiennych i wewnętrznie sprzecznych poglądów prawnych organów administracji publicznej w takich samych sprawach, co stanowi zatem naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i zasady pewności prawa;
- b) art. 19 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2022 r., poz. 835), dalej: "ustawa sankcyjna" poprzez wydanie decyzji przez organ niewłaściwy w sprawie;
- c) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 7a ust. 3 u.z.k. poprzez niewydanie uzasadnienia dla decyzji w przypadku, gdy decyzja dotyczyła podstawowych praw podmiotowych Skarżącej, jak również jej adresatami były Strony, które mogły nie mieć wiedzy czego tzw. sytuacja kryzysowa -w związku z którą decyzja została wydana - dotyczy i w jakim celu oraz z jakiej przyczyny zgodnie z treścią decyzji zostały one zobowiązane do podjęcia wskazanych w niej działań;
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego, a tym samym legitymacji skargowej skarżącej w zakresie zaskarżenia pkt 1 i 2 decyzji, a w pozostałej części o jej oddalenie, w sytuacji zaś gdyby Sąd nie odrzucił skargi, o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu organ podał, że Agresja [...] na [...] stanowi bezprecedensowy przejaw łamania prawa międzynarodowego. Działanie to spotkało się z reakcją ze strony Unii Europej skiej, która z całą stanowczością potępiła inwazję [...] sił wojskowych na [...], a także udział [...] w tej agresji. W dniach następujących po wybuchu wojny organy Unii Europejskiej podjęły szereg decyzji skutkujących przyjęciem szerokiego zakresu sankcji. W związku z przyjęciem daleko idących zmian w przepisach unijnych wprowadzających sankcje, konieczne było wdrożenie części przedmiotowych regulacji na poziomie krajowym, w związku z czym podjęto decyzję o przygotowaniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. poz. 835, dalej: "ustawa sankcyjna"). Przedmiotowa ustawa ureguluje m. in. sposób prowadzenia listy osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki ograniczające wynikające przede wszystkim z przepisów unijnych, a także procedurę wydawania decyzji w sprawie wpisu na listę oraz wykreślenia z niej.
Dalej Prezes Rady Ministrów podał, że minister właściwy do spraw wewnętrznych w dniu [...] kwietnia 2022 r. wydał decyzję (opublikowaną na stronach [...]), która wpisywała skarżącą na tzw. listę sankcyjną oraz zastosowała wobec skarżącej zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych, będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą tej spółki, zakazano udostępniania tej spółce lub na jej rzecz jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych, świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie ww. środków sankcyjnych oraz wykluczono spółkę z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129, z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że [...] Sp. z 0.0. jest spółką zależną w grupie kapitałowej [...], kontrolowanej przez [...] koncern [...], drugiego największego producenta [...] [...] w [...]. [...] od 2014 r. znajduje się na listach sankcyjnych [...] prowadzonych przez [...] ([...]). [...] jest powiązany z L. M. (L. M.), który został objętym sankcjami rządu [...] na podstawie [...] [...] - nr [...], ID: [...]. [...] zajmuje [...] miejsce na liście największych firm [...] i jest beneficjentem decyzji rządu [...].
Działa w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi [...], odpowiedzialnemu za aneksję [...] i destabilizację [...]. Ponadto, do dnia [...] lutego 2022 r. członkiem zarządu [...] był G. T. (G. T.) jeden z zaufanych współpracowników W. P., objęty sankcjami UE (załącznik [...] do rozporządzenia (UE) nr [...]). Jednocześnie organ ograniczył zakres uzasadnienia, zgodnie z art. 3 ust. 9 ustawy sankcyjnej.
Skarżąca była największym importerem [...] [...] [...] do Polski i jedynym jego źródłem zaopatrzenia była [...]. Mając na względzie cel ustawy sankcyjnej, jakim było wprowadzenie narzędzi ograniczających możliwości prowadzenia przez [...] działań wojennych, w tym również poprzez odcięcie środków finansowych, decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji była uzasadniona.
W okresie kwiecień-maj 2022 r., działalność gospodarcza skarżącej w segmencie sprzedaży [...] [...] [...] do odbiorców końcowych była oparta na zbiornikach [...] [...] [...] oraz infrastrukturze towarzyszącej, dzierżawionych odbiorcom [...] [...] [...] przez skarżącą. Odpowiedzialność za utrzymanie ww. instalacji w należytym stanie technicznym spoczywała po stronie skarżącej (fakt bezsporny przyznany w skardze).
W dniu [...] kwietnia 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał kolejną decyzję nr [...] (opublikowaną na stronach BIP MSWiA) w stosunku do skarżącej, w której z urzędu zmienił decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2022 r. w której utrzymał wpis na listę sankcyjną oraz zastosowane wcześniej sankcje. Zmianą było dopisanie po wyliczeniu sankcji następującej frazy: "w ten sposób, że określono zakres środków określonych w punkcie [...] litera [...] oraz [...] poprzez wyłączenie zakresu związanego z czynnościami wykonywanymi w realizacji poleceń wydanych przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 7a ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 261 z późn. zm.)".
Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że faktyczna realizacja zastosowanych środków nie może prowadzić do powstania sytuacji kryzysowej w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, to jest powstania sytuacji wpływającej negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującej znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków. W dalszej części uzasadnienia czytamy: Jednocześnie mając na uwadze potrzebę przeciwdziałania skutkom sytuacji kryzysowej, jaka może powstać w związku z realizacją środków przewidzianych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. (znak: [...]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że koniecznym jest ustanowienie zwolnienia środków finansowych i zasobów gospodarczych pozostających we władaniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą: [...], ul. [...], NrKRS [...], NIP [...], w celu umożliwienia dysponowania nimi w taki zakresie, jaki będzie wynikał z realizacji polecenia Prezesa Rady Ministrów wydanego na podstawie art. 7a ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 261 z późn. zm.).
Powołana ustawa o zarządzaniu kryzysowym (zwana dalej: "ustawą") tworzy system zarządzania kryzysowego na wypadek wystąpienia zagrożeń wymagających podjęcia szczególnych działań, w sytuacjach, w których nie zaistniały przesłanki do wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych (stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej), zatem w sytuacjach, w których nie jest wymagane wdrożenie specjalnych mechanizmów wskazanych w art. 228 ust. 1 Konstytucji RP.
Ustawa stanowi więc uzupełnienie regulacji stanów nadzwyczajnych i jest ważnym elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, poprzez zapobieganie sytuacjom kryzysowym, przygotowanie do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowanie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwanie ich skutków oraz odtwarzanie zasobów i infrastruktury krytycznej (art. 2 ustawy).
Analiza sytuacji nie pozostawiała wątpliwości, co do wystąpienia znamion sytuacji kryzysowej, która wymagała wydania zaskarżonej decyzji. Wbrew zawartym w skardze twierdzeniom skarżącej, zagrożenie wywołane wstrzymaniem dostaw gazu do klientów skarżącej w tym do [...] s.c. nie mogło zostać wyeliminowane w drodze uzyskania zgody skarżącej na tankowanie [...] [...] do zbiorników od innych dostawców. Takie działanie po stronie odbiorców oznaczałoby w istocie kontynuowanie wykonywania umowy ze skarżącą, wobec której zastosowano środki wskazane w ustawie sankcyjnej.
W świetle faktu, iż umowa w całości nie mogła być wykonywana od dnia wpisu skarżącej na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy sankcyjnej, należało uwzględnić naturalną konsekwencję zaistniałej sytuacji w postaci odcięcia odbiorców od dostaw [...] [...] skutkującego koniecznością przerwania procesów produkcji czy też w szerszym ujęciu - prowadzenia działalności gospodarczej lub rolniczej.
Organ podkreślił, iż w związku z wyłączeniem wszelkich usług świadczonych na rzecz skarżącej, w tym dostaw energii elektrycznej, skarżąca została pozbawiona możliwości utrzymywania kluczowych systemów bezpieczeństwa oraz monitorowania obiektów na terminalach przeładunkowych [...]. Ponadto skarżąca nie mogła realizować czynności eksploatacyjnych na instalacjach [...] i [...] w zakresie zbiorników ciśnieniowych i rurociągów technologicznych podlegających dozorowi [...] będących w posiadaniu klientów skarżącej (w tym [...] s.c.), nie mogła przeprowadzać bieżących serwisów i napraw awaryjnych, podczas gdy w zbiornikach i instalacjach znajdował się [...] [...]. Wobec braku możliwości serwisowania instalacji i zbiorników - powstało realne zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników i otoczenia.
Zarzuty podniesione w skardze w zakresie braku zasadności zastosowania art. 7a i 7b ustawy o zarządzaniu kryzysowym organ uznał za zupełnie niezrozumiałe z uwagi na fakt, iż informacje o istotnym zagrożeniu w postaci możliwości wystąpienia ogromnych szkód dla ludzi i mienia wraz ze wskazaniem szczególnych okoliczności wpływających na zaistnienie sytuacji kryzysowej, zostały przekazane do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Ministerstwa Aktywów Państwowych, Ministerstwa Klimatu i Środowiska w piśmie skarżącej spółki z dnia [...] kwietnia 2022 r. (w załączeniu do odpowiedzi na skargę).W kontekście informacji, który zostały opisane przez skarżącą w powołanym piśmie, zupełnie niezrozumiała pozostaje odmienna koncepcja przedstawiona w skardze na decyzję Prezesa Rady Ministrów, zgodnie z którą nie doszło do spełniania ustawowych przesłanek określonych w definicji sytuacji kryzysowej, w tym "możliwości wystąpienia ogromnych szkód dla ludzi mienia".
Dalej skarżąca opisała, że jako właściciel dwóch terminali przeładunkowych zgłasza zaistnienie możliwości wystąpienia zagrożenia dla okolicznych mieszkańców, obiektów budowlanych i przyrody. Ponadto zwróciła również uwagę na brak możliwości realizacji czynności eksploatacyjnych na instalacjach [...] i [...] w zakresie zbiorników ciśnieniowych i rurociągów technologicznych podlegających dozorowi [...], będących w posiadaniu swoich klientów (konsumentów i przedsiębiorców, do których zalicza się również [...] s.c.). W ówczesnej sytuacji skarżąca nie miała możliwości przeprowadzenia bieżących serwisów czy napraw awaryjnych. W ww. instalacjach miały się znajdować również znaczne ilości gazu [...] i [...], co mogło stwarzać zagrożenie dla ich użytkowników i otoczenia. Ponadto skarżąca informowała o około [...] wagonach napełnionych [...], znajdujących się na torach, co w opinii samej spółki stwarzało olbrzymie zagrożenie dla bezpieczeństwa.
Kwestia bezpieczeństwa instalacji należących do skarżącej została również poruszona w odrębnym piśmie [...] ([...]), kierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W piśmie tym [...] zwróciła uwagę na pozbawione dozoru cysterny transportowe i zbiorniki ciśnieniowe wskazując przy tym, że [...] [...] [...] jest wrażliwy na warunki zewnętrzne - przy nagrzewaniu się zbiorników może parować i ulatniać się przez zawory bezpieczeństwa, przez co wymaga ciągłego nadzoru. Jednocześnie POGP wskazała, że sytuacja powstała w wyniku nałożenia sankcji na skarżącego jest nadzwyczajna i wymaga podjęcia szybkich, niestandardowych rozwiązań (pismo w załączeniu do odpowiedzi na skargę).
Zdaniem organu podkreślenia wymaga fakt, iż klienci skarżącej, w tym [...] s.c. nieprzyłączeni do żadnej sieci dystrybucyjnej gazowej, zostali pozbawieni dostaw [...] [...], stanowiącego bezpośrednio źródło zasilania i ogrzewana obiektów. Nie można zatem pominąć faktu, iż podmioty te zostały albo miały być w krótkim okresie czasu pozbawione lub znacznie ograniczone w możliwości prowadzenia działalności gospodarczej lub rolniczej. Już z treści skargi wynika, iż w związku z przerwą w dostawach [...] [...] po stronie klientów skarżącej mogła powstać trudna sytuacja związana z możliwymi przerwami w procesach produkcyjnych i grzewczych. Rozmiar szkód powstałych z tytułu zaburzenia procesów produkcyjnych podmiotów gospodarczych i ich kontrahentów z pewnością należy zakwalifikować jako znaczny. Należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko szkody powstałe po stronie klientów skarżącej, lecz także ich kontrahentów, dostawców usług i ich pracowników.
Tego rodzaju sytuacja kryzysowa zachodziła w stosunku do [...] s.c. która prowadziła korespondencję z Ministerstwem Klimatu i Środowiska (w załączeniu do odpowiedzi na skargę), gdyż wpływała negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi oraz mienia w znacznych rozmiarach.
A. S. i I. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] s. c., świadczy usługi pralnicze dla branży gastronomicznej i hotelarskiej. Z informacji przekazanych pracownikom Departamentu [...] Ministerstwa Klimatu i Środowiska drogą telefoniczną wynikał brak możliwości uzupełnienia zbiorników na [...] [...] [...], należących do skarżącej, co powodowałoby się z niewywiązaniem się z umów zawartych przez wnioskującego, a co za tym idzie koniecznością zakończenia działalności gospodarczej (korespondencja mailowa z Ministerstwem Klimatu i Środowiska w załączeniu do skargi).
W świetle powyższego, zdaniem organu, nie ma wątpliwości, iż zaistniała sytuacja wpływała negatywnie na mienie w znacznych rozmiarach, zaś fakt braku możliwości utrzymania przez skarżącą kluczowych systemów bezpieczeństwa, realizowania czynności eksploatacyjnych na instalacjach [...] w zakresie zbiorników ciśnieniowych i rurociągów technologicznych będących w posiadaniu klientów skarżącej oraz przeprowadzania bieżących serwisów i napraw awaryjnych, podczas gdy w instalacjach znajdował się [...] [...] - zdecydowanie wpływał negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, stwarzając także w ten sposób zagrożenie dla mienia znacznych rozmiarów oraz środowiska. Negatywny wpływ należy w zaistniałej sytuacji ocenić wręcz jako krytyczny. Instalacje służące przechowywaniu i dystrybucji gazu należy bowiem uznać za infrastrukturę, której zakłócenia powodują wystąpienie ryzyka o charakterze katastroficznym, a możliwe skutki ewentualnych awarii należy uznać za wydarzenia o charakterze katastrof o nieprzewidywalnej skali.
Co znamienne ocena powyższej sytuacji pozostaje w zgodzie z oceną dokonaną przez samą spółkę w powołanym piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. - gdzie wprost zawarto informację: "o możliwości wystąpienia ogromnych szkód dla ludzi i mienia". Organy administracji publicznej były wobec tego zobowiązane do przejęcia kontroli nad zaistniałą sytuacją kryzysową w drodze zaplanowanych działań w celu wyeliminowania zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach i środowiska.
W ocenie organu administracji sytuacja zaistniała w analizowanej sprawie jawi się jako zdecydowanie nieprzewidywalna, szczególnie negatywnie wpływająca na bezpieczeństwo oraz nosząca ryzyko skutków, które należy skatalogować jako katastrofalne.
Bez wydanych poleceń niemożliwym było zneutralizowanie wszystkich pojawiających się niebezpieczeństw. Zobowiązano zatem klientów skarżącej, w tym przypadku [...] s.c. do wykorzystania posiadanych - a uzyskanych od skarżącej - instalacji zbiornikowych podlegających dozorowi technicznemu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym poprzez napełnianie zbiorników ciśnieniowych wchodzących w skład tej instalacji przez wybranego przez siebie dostawcę [...] [...] [...], a także zapewnienie realizacji czynności eksploatacyjnych na tej instalacji przez czas posiadania tej instalacji.
Dodatkowo zobowiązano skarżącą do zniesienia ewentualnych ograniczeń w zakresie wykorzystywania instalacji, w tym możliwości tankowania zbiorników ciśnieniowych wchodzących w skład instalacji zbiornikowej, podlegającej dozorowi technicznemu [...], posiadanych [...] s.c., przez innych dostawców, co było niezbędne do usunięcia sytuacji kryzysowej.
W piśmie procesowym z dnia [...] września 2023 r. skarżąca spółka podtrzymała swoje twierdzenia i żądania zawarte w skardze.
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2022 r. i z dnia [...] września 2023 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty Sąd podzielił.
W pierwszej kolejności odnosząc się do zawartego w odpowiedzi organu na skargę wniosku o jej odrzucenie w części dotyczącej pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji Sąd podziela stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 1 września 2023 r. sygn. akt ISA/Wa 2542/22 w zakresie braku interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia decyzji z dnia [...] maja 2022 r. także w tej części. W ocenie Sądu skarżąca posiada interes prawny do zaskarżenia decyzji w całości. Po pierwsze, trzeba zwrócić uwagę, że polecenia zawarte w pkt 1 i 2 decyzji są funkcjonalnie powiązane z poleceniem opisanym w pkt 3 decyzji. Skoro w pkt 1 polecono A. S. i I. S. prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] s.c. wykorzystywanie posiadanej instalacji zbiornikowej wraz z niezbędną infrastrukturą, zaś w pkt 3 decyzji polecono skarżącej znieść ewentualne ograniczenia w zakresie wykorzystywania tej instalacji, to oznacza, że w istocie obydwa punkty dotyczą tej samej czynności, tj. wykorzystywania instalacji gazowej należącej do skarżącej, zaś będącej w posiadaniu A. S. i I. S. w związku z prowadzoną działalnością pralniczą.
Po drugie, nie budzi wątpliwości, że zarówno pkt 1, jak i pkt 2 zaskarżonej decyzji (dotyczący należności z tytułu korzystania z instalacji zbiornikowej), zawierają władcze rozstrzygnięcie dotyczące mienia należącego do skarżącej spółki. To, że polecenie wykorzystywania tego mienia zostało skierowane do podmiotu trzeciego, nie oznacza, iż decyzja w tej części nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącej jako właściciela instalacji zbiornikowej oraz związanej z nią infrastruktury.
Z tych przyczyn Sąd uznał, że skarżąca ma interes prawny do zaskarżenia całości decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2022 r.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że podstawą materialnoprawną jej wydania był art. 7a ust. 1 pkt 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji kryzysowej Prezes Rady Ministrów może, z własnej inicjatywy albo na wniosek Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów lub ministra kierującego działem administracji rządowej, wydawać polecenia obowiązujące osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorców. Jak zatem wynika w sposób jednoznaczny z treści powołanego przepisu, warunkiem niezbędnym wydania decyzji na jego podstawie jest zaistnienie w danej sprawie sytuacji kryzysowej. Definicję tego pojęcia ustawodawca zawarł z kolei w art. 3 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o sytuacji kryzysowej, należy przez to rozumieć sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków.
Niewątpliwie należy zgodzić się z organem, że "niemożliwe jest jednoznaczne określenie i skatalogowanie wszystkich sytuacji kryzysowych", jednak przytoczona definicja pozwala odnaleźć przesłanki niezbędne dla uznania określonego zdarzenia lub stanu za sytuację kryzysową w rozumieniu ustawy. Są to: negatywny wpływ na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska. Innymi słowy, z sytuacją kryzysową będziemy mieli do czynienia wyłącznie wówczas, gdy wystąpi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska. Zagrożenie takie może wprawdzie mieć charakter potencjalny (wówczas wydanie polecenia służy zapobieżeniu powstania takiego zagrożenia), lecz w każdym przypadku jego wystąpienie powinno być skutkiem sytuacji będącej przedmiotem rozpatrywania przez organ.
W ocenie Sądu, przedstawiony przez organ w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym z 9 listopada 2022 r. stan faktyczny leżący u podstaw wydania zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić, by w realiach rozpoznawanej sprawy wystąpiła sytuacja kryzysowa w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
Otóż, jak stwierdził organ, zaskarżona decyzja została wydana w celu zapewnienia A. S. i I. S. prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie usług pralniczych na rzecz gastronomii i hotelarstwa niezakłóconych dostaw [...] [...] [...] w celu kontynuowania działalności. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że przedstawione okoliczności świadczą o możliwości wystąpienia negatywnych konsekwencji gospodarczych dla A. S. i I. S. w związku z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą wskutek objęcia spółki [...] sankcjami na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. Jednakże, Sąd w obecnym składzie podziela stanowisko Sądu wyrażone w powołanym wyżej wyroku, że nie każda sytuacja wywołująca negatywne konsekwencje dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, może zostać określona jako sytuacja kryzysowa uprawniająca Prezesa Rady Ministrów do wydawania poleceń na podstawie art. 7a ust. 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
Występujące w tej sprawie negatywne konsekwencje dla osób prowadzących działalność gospodarczą nie stanowią, wbrew twierdzeniom organu, o wystąpieniu zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska. Zauważyć bowiem należy, że nie wynika z akt sprawy, by A. S. i I. S. nie prowadzili działalności w sposób niezakłócony. Ponadto w ramach łączącej ich ze skarżącą spółką umowy mieli możliwość uzyskania zgody na dokonywanie tankowania zbiorników od innych podmiotów. Nadzór i kontrola nad instalacją zbiornikową i związaną z nią infrastrukturą sprawował nieprzerwanie Urząd Dozoru Technicznego. Brak jest w aktach dowodu świadczącego o tym, aby te zbiorniki nie zostały dopuszczone do użytkowania lub utraciły datę ważności dopuszczenia do użytkowania oraz aby [...] nie miało możliwości sprawowania nad tymi urządzeniami kontroli.
W toku postępowania organ nie wykazał wystąpienia zagrożenia dla wartości wymienionych w art. 3 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Argumentacja organu w dużej części odnosi się do skutków nałożenia sankcji na spółkę [...] dla wielu podmiotów gospodarczych będących klientami skarżącej, a położonych na obszarze przynajmniej kilku gmin. Organ odnosi się do kwestii związanych z bezpieczeństwem terminali przeładunkowych, zbiorników ciśnieniowych i rurociągów technologicznych. Tymczasem okoliczności te nie mają wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, bowiem Sąd badał wyłącznie, czy w realiach niniejszej sprawy, dotyczącej działalności prowadzonej przez A. S. i I. S. i posiadanej przez nich instalacji zbiornikowej, wystąpiła sytuacja kryzysowa w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Poza zakresem kontroli sądowej w tej sprawie pozostają natomiast ewentualne skutki objęcia sankcjami spółki [...] dla jej pozostałych klientów, czy też należącej do niej infrastruktury [...], jak również zasadność wpisania skarżącej spółki na listę sankcyjną.
W konsekwencji Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie opisywane przez organ negatywne skutki nałożenia sankcji na skarżącą spółkę w zakresie dotyczącym utraty dostaw gazu płynnego dla A. S. i I. S. prowadzących działalność gospodarczą [...] s.c. nie noszą znamion sytuacji kryzysowej w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Skutkiem tego, brak było przesłanek do wydania przez Prezesa Rady Ministrów poleceń na podstawie art. 7a ust. 1 ww. ustawy, skoro – jak wskazano wyżej – takie polecenia mogą zostać wydane wyłącznie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej. Wydając zaskarżoną decyzję, organ naruszył zatem art. 7a ust. 1 pkt 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
W związku z powyższym Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących błędnego niezastosowania art. 7a ust. 5 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, wydania decyzji o charakterze dyskryminującym skarżącą, a także brak współdziałania organów administracji. Okoliczności te nie mają bowiem znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji, skoro w sprawie nie wystąpiła sytuacja kryzysowa w rozumieniu ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wydania decyzji przez organ niewłaściwy, Sąd stwierdza, że nie jest on zasadny. Właściwość Prezesa Rady Ministrów do wydawania poleceń na podstawie przepisów ustawy o zarządzaniu kryzysowym wynika bowiem wprost z art. 7a tej ustawy.
Z kolei brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest konsekwencją regulacji zawartej w art. 7a ust. 3 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, zgodnie z którym, polecenia, o których mowa w ust. 1, są wydawane w drodze decyzji administracyjnej, podlegają natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia oraz nie wymagają uzasadnienia. W związku z tym zarzut skargi dotyczący niesporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji również okazał się niezasadny.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.