Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 sierpnia 2022 r. nr KOC/3061/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta. st. Warszawy z 24 kwietnia 2022 r. nr 001012/SP/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Wnioskiem z 22 listopada 2021 r. M. W., dalej" Skarżący" wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. W., który posiada orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności stwierdzające niepełnosprawność na stałe i stwierdzenie, że niepełnosprawność powstała od 20 lipca 2021 r. Decyzją z 22 kwietnia 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania świadczenia z uwagi na ustalenie, że niepełnosprawność nie powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Odwołanie złożył Skarżący.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę wskazało, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2020, poz. 111).
Art. 17.
- 1. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują tub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znaczntym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
SKO wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od daty powstanie niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. Dlatego art. 17 ust. 1 b tej ustawy nie może być stosowany, co wadliwi nastąpiło w tym przypadku.
Dalej SKO wskazało, że mimo to i tak świadczenie nie może być Skarżącemu przyznane. Świadczenie pielęgnacyjne o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie jest przyznawane za samą opiekę nad ojcem lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudniania z powodu konieczności opieki nad ojcem lub za rezygnację z zatrudnienia w celu opieki. Jest rekompensatą za rezygnację z pracy. Organ w tego rodzaju postępowaniu ma obowiązek ustalić czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudniania) a sprawowaniem opieki. Związek ten musi być bezpośredni i ścisły. Zaprzestanie aktywności zawodowej czy jej nie podejmowanie przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nie zaś innymi przyczynami leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie. O rezygnacji z zatrudniania czy nie podejmowaniu pracy można mówić gdy osoba sprawująca opiekę obiektywnie jest zdolna do podjęcia zatrudnienia na którą to zdolność wpływa także wiek tej osoby i jej stan zdrowia.
Organ ustalił, że Skarżący prowadzi z ojcem wspólne gospodarstwo domowe i sprawuje nad nim opiekę. Przygotowuje posiłki, pomaga przy czynnościach dnia codziennego (mycie, ubieranie się, podawanie leków, pomaganie przy czynnościach fizjologicznych). Poza tym wykonuje czynności związane z utrzymaniem mieszkania i wizytami lekarskimi. M. W. jest kawalerem, osobą bezrobotną, nie zarejestrowaną w PUP, bez prawa do zasiłku i świadczeń z ZUS czy KRUS, utrzymuje się z ojcem z jego emerytury, stracił pracę w 2008 r., potem pracował dorywczo za granicą lecz nie ma dokumentów z tą pracą związanych.
W tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem a opieką nad ojcem.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zwrot kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jej wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za nie zasadną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Kolegium w zakresie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do 25 roku życia.
W odniesieniu do kryterium określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. kryterium daty powstania niepełnosprawności, zauważyć trzeba, że w punkcie 2 sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/10), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego brak zmiany przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem
Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wobec wynikającego z ww. wyroku z 21 października 2014 r. wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16, Lex nr 2324296, 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/12, Lex nr 1260038 oraz 26 maja 2017 r., I OSK 128/16, Lex nr 2305184).
Zatem w odniesieniu do osób wymagających opieki przy dokonywaniu oceny spełnienia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego sprawującej nad nimi opiekę nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności. Oceny spełnienia przesłanek do nabycia prawa do tego świadczenia należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Świadczenie pielęgnacyjne jest rodzajem świadczenia opiekuńczego a jego przyznanie wymaga spełnienia przez osobę ubiegającą się warunków ustawowych, które zostały szczegółowo wymienione w decyzji więc Sąd nie będzie ich szczegółowo ponownie przytaczał. Generalnie sens przyznawania tego rodzaju świadczenia jest taki aby osoby pozostające w niewątpliwie szczególnej sytuacji, kiedy osoba najbliższa wymaga całodziennej opieki, mogły zrezygnować z pracy i w całości poświęcić się opieką nad taką osobą. W zamian za to otrzymują świadczenie pielęgnacyjne, które ma zapewnić im pokrycie, choć w części, utratę dochodu z pracy.
Sąd rozpoznający tę sprawę jest zdania, że ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji R.P. oraz celu tych unormowań (tzw. prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa). Świadczenia pielęgnacyjne powinny być przyznawane osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagają takiego wsparcia (p: wyroki NSA: z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r., I OSK829/16, 12 maja 2017/, I OSK328/16, 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18). Jak równocześnie wskazywane jest w orzecznictwie, na gruncie art. 2 Konstytucji R.P. (np. wyrok NSA z 13 czerwca 2015 r., I OSK 1286/14), wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawa realizowana jest przez sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego ramami Konstytucji porządku prawnego.
Jednym ze środków służących realizacji tych celów jest możliwość dokonywania wykładni rozszerzająca ustaw oparta na założeniu racjonalności ustawodawcy w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności gdy istnieją wyższe, ważniejsze zasady i wartości niż literalnie wykładane normy. Kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i 8 Konstytucji zasadą podległości sędziów Konstytucji zobowiązani sią ono wziąć zatem pod uwagę nie tylko literalne brzmienie normy prawnej ale i przepisy Konstytucji i dokonać takiej wykładni która w jak najpełniejszy sposób umożliwi realizację norm i wartości konstytucyjnych. Tego rodzaju wykładnia nie może jednak pomijać materialnoprawnych podstaw uzasadniających przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić rekompensatę utraty pracy. Po drugie, nie do przyjęcia jest na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach teza, że generalnie w każdym przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym członek rodziny na którym ciąży ustawowy obowiązek opieki powinien uzyskać świadczenie pielęgnacyjnego. Taka wykładnia, w przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną, czyniłaby zbędnymi unormowania art. 17 ustawy o świadczeniach ponieważ tego rodzaju świadczenie de facto byłoby automatycznie przyznawane, bez badania czy rzeczywiście dany opiekun tę opiekę świadczy.
Odnosząc te wywody do sprawy niniejszej, zdaniem Sądu, organ dokonał w sposób niewadliwy oceny sytuacji faktycznej jak występuje w rodzinie Skarżącego i doszedł do wniosku, że w Jego przypadku z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy niepełnosprawnością ojca Skarżącego a nie wykonywaniem pracy przez Skarżącego, świadczenie nie może zostać przyznane.
W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego musi zaistnieć taka sytuacja w której osoba niepełnosprawna nie jest w stanie z uwagi na swój stan zdrowia zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i potrzebna jest jej praktycznie całodobowa pomoc osoby najbliższej, o czym przesądza orzeczenie o niepełnosprawności. Konsekwencją tego jest natomiast to, że osoba, która pomaga osobie niepełnosprawnej z racji zakresu świadczonej pomocy, nie jest w stanie podjąć żadnej pracy.
Oczywiście warunek stałej/ciągłej opieki nie oznacza opieki non stop gdyż osoba opiekująca ma także prawo do własnego życia i zaspokajanie swych potrzeb, to jednak aby uzyskać świadczenie należy wykazać, że osoba opiekująca się nie jest w stanie pracować z uwagi na zakres opieki nad osobą niepełnosprawną.
W ocenie Sądu organ doszedł do niewadliwych wniosków o braku związku przyczynowego pomiędzy a rezygnacją lub nie podejmowaniem pracy. Z niezaprzeczonych ustaleń organu wynika, że skarżący nie pracuje od 2008 r. a więc ponad 14 lat. Nie jest nawet zarejestrowany jako bezrobotny, utrzymuje się z emerytury ojca. Oznacza to, że nie podejmowanie pracy nie jest związane z niepełnosprawnością ojca ale z przyczynami leżącymi po stronie Skarżącego. Tymczasem jak się przyjmuje na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych związek pomiędzy nie podejmowaniem pracy a koniecznością opieki musi być aktualny, rzeczywisty i wyłączny. Przesłanki leżące u przyczyn nie podejmowania pracy muszą wynikać z przyczyn związanych z koniecznością opieki a nie przyczyn leżących po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Zaprzestanie aktywności zawodowej opiekuna musi być spowodowany koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2022 r., I SA/Gd 519/22, LEX nr 3455390).
Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Istotne jest aby nie podejmowanie pracy czy jej zaniechanie wynikało wyłącznie z konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2023 r., II SA/Gd 580/22, LEX nr 3481137). Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała ponieważ zaprzestanie pracy a w konsekwencji utrata dochodów przez Skarżącego nie nastąpiła na skutek choroby ojca ale na skutek działań samego Skarżącego i to znacznie wcześniej niż stwierdzona u ojca niepełnosprawność.
Świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Nie może natomiast być wykorzystywane jako źródło dochodu w sytuacji w której osoba ubiegająca się o jego przyznanie nie potrafiła lub nie chciała pracy znaleźć.
Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organy obu instancji dotycząca sprawowanej przez Skarżącego opieki i braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce jest prawidłowa.
Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.