Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGIK) decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie rodzaju użytków gruntowych dla działki nr [...], pow. [...] ha z obrębu [...], polegającej na zamianie użytku LsVI o pow. [...] ha na użytek LzVI.
Decyzja WINGIK wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Położona w [...] zbudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowi własność H. i K. małż. J. W ewidencji gruntów aktualnie wykazana są dla niej następujące użytki gruntowe: "B – tereny mieszkaniowe" dla pow. [...] ha i "LsVI – lasy" dla powierzchni [...] ha. Dla obszaru obejmującego m.in. teren działki nr [...] sporządzony jest uproszczony plan urządzenia lasu (przywoływany dalej jako: "UPUL") obowiązujący na okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2022 r., w którym część ww. działki (po pow. [...] ha) objęta jest konturem użytku "LsVI-lasy".
Wnioskiem z [...] października 2019 r. H. i K. J. wystąpili do Starosty [...] o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków polegających na zastąpieniu wykazanego dla przedmiotowej działki w ewidencji użytku Ls na Lz (grunty zadrzewione i zakrzewione). W ich ocenie dotychczas wykazywany w ewidencji użytek jest niewłaściwy, gdyż nie spełnia kryterium powierzchniowego, kwalifikującego dany grunt jako las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.).
Mając na względzie, że powierzchnia lasu na działce [...] jest mniejsza niż określony w ww. ustawie normatyw 0,10 ha, a wokół niej w ewidencji gruntów i budynków wykazane są grunty nieleśne (zabudowane oraz drogi), Kierownik Referatu Postępowań Administracyjnych w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatu [...] zwrócił się do Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa o szczegółowe wyjaśnienia odnoszące się do poprawności oznaczenia przedmiotowego gruntu jako las. W przekazanej odpowiedzi wykonawcy obowiązującego UPUL (zawartej w piśmie z [...] stycznia 2019 r.), wyjaśnił, że działka została w nim ujęta, gdyż zgodnie z instrukcją urządzenia lasu liniowe szczegóły sytuacji wewnętrznej w lasach o szerokości ponad 2 m do 10 m włącznie, do których wlicza się: rowy, linie, drogi nie powodują podziału kompleksu lasu.
W tym stanie rzeczy Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją WINGIK z [...] października 2020 r., działając na podstawie art. 7d ust. 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 3i 3a, art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 19989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.) dalej "P.g.k." oraz art. 3 i 20 ust. 2 ustawy o lasach odmówił aktualizacji danych ewidencyjnych działki nr [...] w żądanym zakresie. W motywach decyzji wskazano na przepisy regulujące procedurę aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków ujęte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzna oraz rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 9393). Wskazano także na ujawnienie użytku leśnego, w obszarze należącej do wnioskodawców działki w UPUL. Zwracano przy tym uwagę, że wedle zapisów art. 20 ust. 3a P.g.k. ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów ustawy o lasach, której art. 20 ust. 2 nakłada na organ prowadzący ewidencję wymóg uwzględniania ustaleń planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasu.
W związku z czym przy dokonaniu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków należy respektować jego zapisy w zakresie granic i powierzchni lasu. Organ prowadzący ewidencję gruntów nie może bowiem podważać zapisów powyższej dokumentacji oraz dokonywać jej dowolnej interpretacji.
Wnioskowana zmiana użytku gruntowego może być przeprowadzona dopiero po dokonaniu zmian zapisów UPUL oraz w oparciu o stosowną dokumentację, w myśl § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Na decyzję WINGIK H. J. i K. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.pa. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.pa., art. 75 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 84 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a.
W obszernych motywach skargi, w których znaczna część zarzutów odnosiła się do wadliwości decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2008 r., którą wprowadzono w ewidencji gruntów dla działki nr [...] obecnie kwestionowane zapisy w zakresie użytku leśnego, skarżący wskazywali, że w zabudowanych działkach w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości występuje wyłącznie użytek gruntowy "tereny mieszkaniowe –B", który wraz z istniejącymi wcześniej użytkami gruntowymi "drogi-dr" stanowi jedyne otoczenie działki, a zarazem wydziela granice enklawy, o której pisał kierownik referatu postępowań administracyjnych w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatu [...] w piśmie z [...] grudnia 2019 r. skierowanym do Wydziału Ochrony Środowiska i Leśnictwa owego starostwa, w związku ze złożonym przez nich wnioskiem i wątpliwościami czy ustalenia zawarte w UPUL są prawidłowe. Zwracali przy tym uwagę, że wykonawca UPUL, do którego odpowiedzi odwoływał się organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, realizując swój projekt popełnił ewidentny błąd.
Jego obowiązkiem bowiem było wpisać do rejestru "wykaz rozbieżności gruntowych", będącego integralną częścią każdego UPUL, samoistny kawałek gruntu porośnięty roślinnością leśną o pow. 0,0668 ha w granicach działki ew. nr [...] błędnie sklasyfikowany decyzją z 2008r. jako "Ls". Wszelkie bowiem stwierdzone izolowane kontury użytków oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako "Ls" o powierzchni nieprzekraczającej 0,1000 ha, wykonawca UPUL ma obowiązek ujawnić w ww. wykazie, który stanowi podstawę prawną do ich zaktualizowania w ewidencji gruntów i budynków z "Ls" na "Lz".
Skarżący podkreślali jednocześnie, że organ II instancji, nie będąc organem właściwym do rozpatrywania tego typu spraw, nie skorzystał z możliwości powołania biegłego w sprawie jaką daje art. 84 § 1 k.p.a. i potraktował odpowiedź wykonawcy UPUL jako opinię biegłego czyli dowód, na którym się oparł, a następnie zacytował w treści uzasadnienia faktycznego swojej decyzji.
Zważywszy zaś, że w myśl art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach określonych w art. 24 § 3 kpa, odpowiedź wykonawcy UPUL bez względu na jej wartość merytoryczną, nie powinna być traktowana jako dowód w sprawie, gdyż wykonawca ów odnosi się tu do własnego opracowania (z ujawnionym błędem w Wykazie rozbieżności gruntowych), wykonanego na zlecenie organu I instancji, który to organ następnie jego opracowanie ocenił (sam uprzednio wydając wadliwą decyzję z 2008r.), zaakceptował i w konsekwencji zatwierdził w dniu [...].04.2013 r. Są to zdaniem skarżących okoliczności, które mogą rodzić wątpliwość co do bezstronności wykonawcy UPUL w tej sprawie. Przywoływali przy tym fragment sporządzonej [...] października 2020 r. opinii autorstwa mgr inż. R. S. (załączonej do skargi), poddającej w wątpliwość prawidłowość zapisów UPUL dla przedmiotowej działki i wytykającej błędy w udzielonej przez wykonawcę tego planu odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę WINGIK wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga jest niezasadna.
W pierwszej kolejności, w kontekście dominujących w skardze zarzutów skierowanych przeciwko decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. nr [...], którą wprowadzono zmiany w zakresie użytków uwidocznionych w ewidencji gruntów i budynków w obszarze działki nr [...] (obecnie kwestionowanych), jak też zarzutów skierowanych przeciwko zapisom obowiązującego dla obrębu [...] uproszczonego planu urządzenia lasu, wyjaśnić należy, że w niniejszym postępowaniu nie mogą być one być rozpatrywane, gdyż wykraczałoby to poza granice sprawy wyznaczone treścią zaskarżonego aktu, tj. decyzją WINGIK z [...] października 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. o odmowie aktualizacji danych ewidencyjnych ww. działki, w zakresie objętym żądaniem skarżących z [...] października 2019 r. Sąd administracyjny zaś, jakkolwiek nie jest związany zarzutami skargi, to stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zawsze pozostaje związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Nie może zatem swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową, inną niż ta, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim rozstrzygnięć.
W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją odmówiono wprowadzenia w prowadzonej przez Starostę [...] ewidencji gruntów i budynków zmian danych dotyczących użytków wchodzących w skład działki ew. nr [...] r., poprzez zastąpienie dotychczas tam widniejącego zapisu " LSVI (lasy)" dla powierzchni [...] ha, zapisem "Lz" – oznaczającym grunty zadrzewione i zakrzewione. Wnioskując o tę zmianę, skarżący wskazywali na lokalizację działki w otoczeniu gruntów nieleśnych, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako tereny mieszkaniowe ("B") i drogi ("dr"). Wobec czego grunt ich działki jako niegraniczący z lasem nie mógł z nim współtworzyć zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, kwalifikującej go jako las w świetle art. 3 ustawy o lasach.
Przy czym wniosek ów złożony został - co jest okolicznością niesporną - w warunkach, gdy dla terenu obejmującego m.in. obszar działki nr [...] został sporządzony uproszczony plan urządzenia lasu, zatwierdzony przez Starostę [...][...] kwietnia 2013 r. Wedle zaś zapisów tego planu, wykazany w ewidencji gruntów kontur użytku LSVI, w obszarze działki nr [...], zliczono do pododdziału leśnego nr 6p, opisanego jako bór mieszany świeży (BMśw) z przewagą sosny. Z akt sprawy, nie wynika by ów plan został we właściwej ku temu procedurze podważony. To zaś oznacza, że był dla organu prowadzącego ewidencji gruntów i budynków wiążący.
Należy mieć bowiem na uwadze, że ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), w świetle art. 2 pkt 8 P.g.k. to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Odzwierciedla ona zatem stan nieruchomości w oparciu o określone dokumenty, w tym właśnie m.in. uproszczony plan urządzenia lasu, a nie faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, czy też jej stan. Jak każda ewidencja ma więc charakter deklaratoryjny, pochodny – odzwierciedlający pewien stan rzeczy, którego nie tworzy. Przy czym, co jest kluczowe w rozpoznawanej sprawie, w części dotyczącej lasów, stosownie do art. 20 ust. 3a P.g.k., prowadzi się ją z uwzględnieniem przepisów o lasach. Ustawa o lasach stanowi z kolei w art. 20 ust. 2, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Przepis ten – jak podkreśla się w judykaturze - stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza z kolei, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Zasadą jest więc, aby wynikające z ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące powierzchni i granic lasu były zgodne z obowiązującym prawem urządzenia lasu.
Tym samym organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu – jak oczekiwaliby tego skarżący - które byłyby niezgodne z ustaleniami ww. planu. W takiej sytuacji zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1901/20, Lex nr 3117840). Nie mogą być one bowiem dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 472/17, Lex nr 2365307). Innymi słowy w sytuacji, gdy istnieje obowiązujący plan urządzenia lasu (tu: uproszczony plan urządzenia lasu), organ zatwierdzając klasyfikację gruntów zalesionych nie może dokonywać samodzielnych ustaleń, sprzecznych z danymi zawartymi w planie.
Podobnie tego rodzaju samodzielnych ustaleń organ nie można czynić w ramach procedury aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków realizowanej na podstawie § 45 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z w zw. z art. 24 ust. 2a i 2b P.g.k. W konsekwencji czego nie może on także wprowadzać zmian w ewidencji, które z owym planem pozostawałyby w sprzeczności.
Odmawiając zatem w ustalonym stanie faktycznym wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków obszarze działki nr [...] zmiany dotychczas tam ujawnionego użytku gruntu leśnego "Ls" (mającego swoje oparcie w treści UPUL) na użytek oznaczony symbolem "Lz" (grunty zadrzewione i zakrzaczone), Starosta [...] działał w zgodzie z przywołanymi wyżej przepisami prawa. W konsekwencji nie naruszył ich także WINGIK utrzymując decyzję Starosty w mocy. Podnoszony zaś w skardze zarzut dotyczący oparcia rozstrzygnięcia na niewiarygodnym dowodzie w postaci wyjaśnień (stanowiska) autora uproszczonego planu urządzenia lasu, jest o tyle nietrafny, że to nie owo stanowisko, ale sama treść planu, była przesądzająca przy odmowie uwzględnienia żądania skarżących. Ze względu na deklaratoryjny charakter wpisów w ewidencji gruntów i budynków, jak też istotę aktualizacji operatu ewidencyjnego, która sprowadza się do zastąpienia w bazie danych dotychczas tam istniejących nowymi, w oparciu o dostarczone organowi dokumenty (np., ostateczne decyzje administracyjne, prawomocne orzeczenia sądu), w postępowaniu takim nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego i dowodowego mającego dopiero ustalić określony stan faktyczny czy prawny nieruchomości, podlegający ujawnieniu w ewidencji.
Stąd zbędne było także na etapie rozpoznawania przez organy żądania zaktualizowania danych, powoływania biegłego celem ustalenia jaki rzeczywiście ma charakter użytek gruntowy części należącej do nich działki. Takim biegłym, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie był również wspomniany już autor uproszczonego planu urządzenia lasu. W związku z czym nie mógł on być z postępowania zakończonego zaskarżoną decyzja wyłączony, na zasadzie art. 24 § 3 k.pa. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., co czyni motywowany brakiem jego wyłączenia zarzut naruszenia tych przepisów chybionym.
Wbrew zarzutom skargi w toku postępowania nie naruszono także pozostałych przywołanych w niej przepisów procedury administracyjnej. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało bowiem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przeprowadzone przy poszanowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej. Kluczowe zaś z punktu widzenia przedmiotu postępowania ustalenia stanu faktycznego, warunkujące zgodne z prawem zastosowanie przepisów prawa materialnego, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Podjęte natomiast przez organ rozstrzygnięcie uzasadnione zostało w sposób umożliwiający rekonstrukcje racji decyzyjnych, którymi kierował się on formułując swoje stanowisko, a to z kolei umożliwiało ocenę poprawności wyprowadzonych przezeń konkluzji, które skład orzekający w sprawie podziela.
Z tych przyczyn skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).