Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za część nieruchomości położonej w [...].
Decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 215 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustalił na rzecz A. S. oraz M. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł za część nieruchomości położonej w [...], będącej częścią gospodarstwa rolnego pochodzącej z [...], obecnie wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność [...]. Decyzja powyższa stała się ostateczna, a odszkodowanie zostało wypłacone.
Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2012 r. A. S. zwrócił się do Prezydenta [...] o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. wskazując, że biegła, która na potrzeby postępowania wyceniła nieruchomość w dniu [...] października 2006 r., następnie dokonała korekty tej wyceny w dniu [...] stycznia 2008 r., co uzasadnia konieczność zmiany decyzji i orzeczenie odszkodowania zgodnie z ceną ustaloną według rzeczywistego współczynnika korygującego, a nie błędnego - przyjętego w zmienionym operacie. Pismem z dnia 25 lipca 2012 r. wnioskodawca wyjaśnił, iż wnosi o zmianę decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zaś gdyby podstawy tej organ nie uznał, bądź uznał ją za niedopuszczalną, wnosi o zmianę decyzji na podstawie, art. 154 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Prezydent [...], działając w oparciu o art. 154 k.p.a., odmówił zmiany decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., którą ustalono i wypłacono odszkodowanie za część nieruchomości [...] będącej częścią gospodarstwa rolnego, pochodzącej z dawnej nieruchomości [...] na rzecz A. S. oraz M. S. Na skutek odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny, lub słuszny interes strony.
Ponadto musi być spełniony jeszcze jeden warunek by organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 § 1 k.p.a., a mianowicie zaskarżona decyzja winna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa. Wojewoda wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent [...] odniósł się do uwag odnośnie prawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...] października 2006 r. poprzez wskazanie, że w dacie jej wydania organ dysponował ważnym operatem szacunkowym, który uznany został jako dowód w sprawie, i na podstawie którego zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie. Od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nie zostało złożone odwołanie przez żadną ze stron postępowania, zatem decyzja stała się ostateczna.
Następnie, Wojewoda wyjaśnił, że operat szacunkowy zgodnie z dyspozycją art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, został sporządzony przez osobę posiadającą potwierdzone uprawnienia do wykonania tej czynności, zawiera podstawy formalne wyceny oraz źródła danych o nieruchomościach, stan nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, szczegółową analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, uzasadnienie wyboru podejścia, metody i techniki, obliczenia nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a. należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.
Interes strony, o którym mowa w art. 154 k.p.a., powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji z powodu naruszenia interesu strony muszą mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania o zmianę decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nie wykazano obiektywnych okoliczności przesądzających o możliwości uznania, że za jej zmianą przemawia słuszny interes lub słuszny interes strony. Z kolei, ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. W doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 251), przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony.
Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 681). Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest decyzja odmowna dla wszystkich stron, decyzja cofająca w całości przyznane wcześniej uprawnienie lub stwierdzająca wygaśnięcie tego uprawnienia, decyzja nakładająca obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie. Organ stwierdził, że skoro, na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. przyznane zostało odszkodowanie za część nieruchomości [...] na rzecz A. S. oraz M. S., to nie można uznać, że jest to decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S., wnosząc o uchylenie zarówno decyzji Wojewody jak i poprzedzjącej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Decyzjom tym skarżący zarzucił błędną ocenę dowodów.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że dla nieruchomości położonej [...] znajduje się wycena sporządzona przez rzeczoznawcę K. C. w dniu [...] października 2006 r. na zlecenie Miasta obejmujące całą nieruchomość hipoteczną o powierzchni [...] m2. Wycena ta została uzupełniona przez tą samą rzeczoznawczynię tak zwaną aktualizacją z [...] stycznia 2008 r. i zgodnie z wolą autorki stanowi jedną całość z operatem z dnia [...] października 2006 r. W takim stanie rzeczy wszelkie decyzje, znajdujące się w aktach dotyczące tejże nieruchomości, niezależnie od tego na jakie fragmenty dziatki były wydawane, kto był stroną postępowania Skarb Państwa, czy Gmina, powołujące się na wycenę rzeczoznawcy K. C., muszą zawierać tę samą i taką samą wartość, ustaloną przez rzeczoznawcę w aktualizacji. Organy błędnie uznały, że w aktach znajdują się dwa opracowania, podstawowe i aktualizacja, gdy zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, jest tylko jedno opracowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który miałby uzasadniać wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.
Kontrolowana przez Sąd decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. zostały wydane w szczególnym trybie postępowania administracyjnego, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 154 k.p.a.
W postępowaniu tym organ, może dokonać weryfikacji takiej ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki umożliwiające zmianę (uchylenie) decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., albowiem nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia, a rozpoznanie wniosku A. S. w zaproponowanym przez stronę zakresie prowadziłoby do konieczności przeprowadzenia takiego postępowania. Ponadto w sprawie nie wykazano obiektywnych okoliczności przesądzających o możliwości uznania, że za zmianą decyzji przemawia słuszny interes lub słuszny interes strony. Jednocześnie, skoro, na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. przyznane zostało odszkodowanie za część nieruchomości położonej [...], to nie można uznać, że jest to decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko organu administracji. I tak w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest w sposób jednolity pogląd, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie przesłanek wymienionych w art. 154, to jest czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie to nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o zmianę lub uchylenie. Tymczasem wniosek skarżącego prowadził do takiego właśnie ponownego rozpoznania sprawy.
Skarżący, przesłanki do zmiany decyzji z [...] grudnia 2006 r. upatruje w znacznej rozbieżności wartości tej samej nieruchomości, która ma wynikać z dokonanej aktualizacji, w dniu [...] stycznia 2008 r., operatu z dnia [...] października 2006 r. W operacie z 2006 wyceniono cz. działki ewidencyjnej nr [...] m2 na kwotę [...] zł, zaś w wyniku aktualizacji operatu w styczniu 2008 r. na kwotę [...] zł. Tym samym wniosek skarżącego zmierzał do tego, aby organ administracji rozpoznał ponownie sprawę merytorycznie, to jest dokonał ustalenia odszkodowania z uwzględnieniem aktualizacji wyceny ze stycznia 2008 r. Takie ustalenia organu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. nie mogły zostać przeprowadzone. Ustawodawca enumeratywnie wymienił w jakich okolicznościach mogą być eliminowane z obrotu prawnego decyzje ostateczne. Ostateczna decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. przyznająca skarżącemu odszkodowanie została wydana w oparciu o przepis art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy uwzględnieniu opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] października 2006 r. Stosownie bowiem do postanowień art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.
Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Natomiast oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z treści przywołanych unormowań wynika, że wiedza na temat wartości nieruchomości zaliczana jest do wiadomości specjalnych i organ administracji uzyskuje taką wiedzę w drodze opinii biegłego. Organ administracji prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do badania elementów materialnych operatu szacunkowego, a zatem do merytorycznego kwestionowania sporządzonej opinii, ponieważ dla tych celów przewidziano uruchomienie szczególnej procedury prowadzonej przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organ ten uprawniony jest natomiast do zweryfikowania czy opinia sporządzona została przez uprawnioną osobę, w prawem przewidzianej formie i z wykorzystaniem instrumentów przewidzianych w przepisach prawa, a zatem elementów formalnych sporządzonego operatu szacunkowego, i to uczynił w przedmiotowej sprawie organ w 2006 r. Jeszcze raz podniesienia wymaga, że zarzut dotyczący operatu szacunkowego mógł być formułowany wyłącznie w ramach postępowania zwykłego, bowiem w ramach postępowania nadzwyczajnego organ administracji nie prowadzi już postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia sytuacji faktycznej umożliwiającej wypowiedzenie się w sposób merytoryczny w sprawie.
Tymczasem, A. S. na etapie postępowania zwykłego operatu nie kwestionował a odszkodowanie zostało mu wypłacone. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] października 2006 r., zatem mógł być wykorzystywany jedynie do [...] października 2007 r. Aktualizacja, na którą powołuje się skarżący sporządzona została w dniu [...] stycznia 2008 r., i dotyczyła postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za d. działkę nr [...], a ponadto dokonanej już po upływie wskazanych 12 miesięcy.
Tym samym nie można twierdzić, że w stosunku do tej samej nieruchomości (działki nr [...]) obowiązują dwa sprzeczne operaty szacunkowe, a tym samym ustalono nieprawidłowo odszkodowanie za powyższą działkę w 2006 r., czym naruszono interes A. S. Ponadto, Sąd zauważa, że na skutek wniosku A. S. powyższa decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. była kontrolowana w postępowaniu nadzorczym (dotyczącym stwierdzenia nieważności) pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrola ta odbyła się w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji i zakończyła się decyzją Wojewoda [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014 r. oddalono skargę kasacyjną A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1839/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. Organy administracji, ani Sądy, nie dopatrzyły się rażącego naruszenia przepisu art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto, podniesienia wymaga (co uszło uwadze organom administracji, aczkolwiek nie wpływa to na wynik sprawy), że tryb z art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn.akt 607/10). Pogląd ten od wielu lat jest utrwalony w orzecznictwie jak i piśmiennictwie i sprowadza się do stwierdzenia, iż w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. Decyzja wydana w oparciu o art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter związany.
W konsekwencji, jako nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie uzasadniające zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej oraz zarzut, że aktualizacja operatu z 2008 r. winna uzasadniać zmianę ostatecznej decyzji w omawianym trybie.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji
- - ---------------------- 1