Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2020 r. Nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz K. G. i T. G. uchylił w całości decyzję Wojewody M. Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Wojewody M. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r, znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn.; "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła)- [...] (początek obwodnicy) Część II- km 5+650- 19+200". Na podstawie powyższej decyzji nr [...] dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Pod przedmiotową inwestycję przeznaczona została działka oznaczona jako działka nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak:. [...] Wojewoda M. ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr [...], w tym za część wiaty. Decyzją nr [...] Wojewoda M. orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za przeznaczoną do rozbiórki część budynku znajdującą się na nieruchomości położonej w powiecie [...], gminie W., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], objętej decyzją Wojewody M. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w wysokości [...] zł na rzecz T. G. i K. G. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w pkt 2 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w punktach 1 na rzecz T. G. i K. G. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz K. G. i T. G.. W uzasadnieniu odwołania wniesionego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad skarżący zarzucił, że wartość rynkowa części budowli tj. wiaty pozostała nieustalona. Jak wskazano w odwołaniu, z treści operatu zamiennego wynika wprost, iż zastępuje on operat szacunkowy z dnia 15 czerwca 2018 r. sporządzony w podejściu kosztowym. Skarżący zarzucił, że operat zamienny określa wartość nieruchomości, w tym wiaty, w podejściu dochodowym bez wyodrębnienia wartości dochodowej obiektu budowlanego, a jedynie jego wartość kosztową, to zdaniem skarżącego, operat taki ze względów formalnych nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. W odwołaniu wniesionym przez T. G. i K. G. zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 11 f ust. 2 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363), dalej specustawa drogowa, art. 128, art. 130 ust. 1 oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65.), dalej ugn poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przeznaczenia i wartości nieruchomości, której wartość uwarunkowana była zlokalizowaną na niej, funkcjonującą stacją paliw jako zorganizowanego przedsiębiorstwa i w konsekwencji zaniżenie należnego stronie odszkodowania,
- - naruszenie art.7,art.77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, sprzeczności dokonanych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie jego niewłaściwej oceny,
- - naruszenie art.7. art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich istotnych okoliczności i niedokonanie ich oceny, nie odniesienie się do operatu zamiennego sporządzonego przez biegłego [...], w szczególności do wyceny działki nr [...], do podziału procentowego przypisanego do działki nr [...], która to jako nienależąca do Skarbu Państwa została przejęta pod inwestycje oraz przypisany do działki nr [...], która znalazła się w grupie działek poza projektowanym pasem drogowym niezbędnym dla budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu pod budowę/ przebudowę oraz która została także ujęta w grupie działek przeznaczonych pod rozbiórkę budynków niewchodzących w skład projektowanego pasa drogowego, na których istnieje konieczność rozbiórki budynków i nie odniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji;
W konsekwencji skarżący T. G. i K. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Minister Rozwoju. Pracy i Technologii, po rozpoznaniu odwołania stwierdził, że zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt. 8 lit. b, c, e, f, g h, i oraz specustawy drogowej decyzją Wojewody M. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r, znak: [...] zezwolono m.in. na rozbiórkę istniejących obiektów budowlanych, zgodnie z projektem budowlanym na działkach położonych poza liniami rozgraniczenia inwestycji o numerach ewidencyjnych wyszczególnionych w wykazie. Zgodnie z treścią ww. decyzji m.in. nieruchomość położona w gminie W., obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] została objęta obowiązkiem czasowego lub trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości polegającym na rozbiórce znajdującej się na działce części budynku. Minister wskazał, że art. 11 f ust. 2 specustawy drogowej stanowi, że do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt. 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-7 i ast. 124 a ugn stosuje się odpowiednio.
Zgodnie z art. 124 ust. 4 ugn na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust.
1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust.4. Stosownie zaś do art. 128 ust. 4 ugn odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Minister wskazał, że zgodnie z księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O., IV Wydział Ksiąg Wieczystych jako właściciele przedmiotowej nieruchomości ujawnieni zostali T. G. i K. G. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Minister zaznaczył, że ustalenie odszkodowania następuje, zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość powstałych szkód, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn stanowi operat szacunkowy. Minister podał, że w niniejszej sprawie dla ustalenia wysokości odszkodowania za przeznaczoną do rozbiórki część budynku znajdującą się na nieruchomości położonej w powiecie [...], gminie W., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], rzeczoznawca majątkowy M. J. (nr uprawnienia [...]) sporządził operat szacunkowy z dnia 15 czerwca 2018 r., natomiast dnia 24 sierpnia 2018 r. biegły przedłożył operat szacunkowy zastępujący operat szacunkowy z dnia 15 czerwca 2018 r., w stosunku do którego został on uzupełniony o wycenę nieruchomości w podejściu dochodowym. Minister zaznaczył, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 roku sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dost. CBOSA). Minister podał, że biegły wskazał w operacie, że działka nr [...] była zabudowana wiatą z dystrybutorami. Biegły podał, że poza liniami rozgraniczającymi inwestycję znajduje się 60% tego obiektu. Zgodnie z decyzją Wojewody M. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] na działce nr [...] ustalono obowiązek rozbiórki części ww. obiektu budowlanego. Wartość odtworzeniową ww. składnika budowlanego w postaci wiaty oszacowano na kwotę [...] zł i w takiej kwocie Wojewoda M. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. ustalił odszkodowanie. Minister dokonując oceny ww. opracowanie oraz jego oceny dokonanej przez Wojewodę M. na potrzeby ustalenia odszkodowania, wskazał, że ocena ta dokonana przez organ pierwszej instancji nie jest prawidłowa, co stanowi o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Ministra opracowanie sporządzone przez biegłego M. J. nie mogło być wykorzystywane dla celu ustalenia odszkodowania. Minister podał, że operat szacunkowy zawierający wycenę działki nr [...], w tym wycenę przedmiotowego składnika budowalnego, sporządzony został dnia 15 czerwca 2018 r.. jednakże dnia 24 sierpnia 2018 r. biegły sporządził operat nazwany "operatem zastępującym operat z dnia 15 czerwca 2018 r." i to na podstawie tego operatu Wojewoda M. orzekł o ustaleniu odszkodowania. Minister powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/19, w którym Sąd stwierdził, iż "ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do zmiany operatu szacunkowego, dokonywania dodatkowych opracowań wprowadzających korektę wartości ustalonej w operacie szacunkowym". Jak wskazał Sąd, tego rodzaju działania rzeczoznawcy majątkowego, zaakceptowane przez organy orzekające podważają zdaniem Sądu wiarygodność operatu szacunkowego stanowiącego przecież podstawę do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji dyskwalifikują go jako podstawowy dowód w sprawie. Minister ocenił, że z taką też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Biegły sporządził bowiem pierwotnie operat szacunkowy w dniu 15 czerwca 2018 r., który został następnie skorygowany i biegły przedstawił go jako "zastępujący operat szacunkowy z dnia 15 czerwca 2018 r., w stosunku do którego został uzupełniony o wycenę nieruchomości w podejściu dochodowym". Co w tej sprawie istotne, wartość działki oszacowana w korekcie z dnia 24 sierpnia 2018 r. była inna niż ta wskazana w pierwotnej wersji operatu z dnia 15 czerwca 2018 r. Minister podkreślił, że w korekcie operatu z dnia 24 sierpnia 2018 r., biegły określił wartość przedmiotu wyceny i datę poziomu cen przyjętych do wyceny na dzień 15 czerwca 2018 r., tj. datę sporządzenia pierwotnego operatu szacunkowego, co podważa wiarygodność tego opracowania. Minister wskazał, że fakt, że tego typu postępowanie jest nieprawidłowe został potwierdzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 599/19, w którym stwierdzono, iż "założenia jakie przyjął rzeczoznawca przystępując do procedury szacowania, pozostają w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, a zwłaszcza art. 151 ust. 1 ugn. Jak wynika bowiem a analizy przyjętych przez niego wstępnych założeń, wartość nieruchomości określał on na dzień 16 października 2017 r. podczas gdy powinien to uczynić na dzień wyceny, a więc 31 grudnia 2012 r. Trudno przy tym uznać, że takie oznaczenie daty stanowi oczywistą omyłkę pisarską (na co mogłoby ewentualnie wskazywać w sposób odmienny określenie jej na stronie 1 operatu). Uprawnione jest raczej wnioskowanie, że jest to konsekwencja prostego przeniesienia treści pierwotnego operatu sporządzonego właśnie w dacie 16 listopada 2017 r.) do treści operatu zamiennego, przy dokonaniu niewielkich korekt, w zakresie dostrzeżonych w tym operacie pomyłek do jakich doszło przy uprzedniej wycenie znajdujących się na gruncie naniesień. To zaś oznacza, że przedkładana w formie operatu zamiennego opinia o wartości nieruchomości, w rzeczywistości nie ustala jej wartości rynkowej (ta bowiem byłaby taka, która szacuje nieruchomość według cen z dnia sporządzenia wyceny). Nie może więc być również ona uznana za opinię, o której mowa w art. 130 ust. 2 ugn. W rozumieniu ww. przepisu opinia o wartości nieruchomości uzewnętrzniona w formie operatu musi być bowiem rezultatem badania przez rzeczoznawcę majątkowego rynku obrotu nieruchomościami, które ze względu na ustanowione kryteria mogą stanowić próbkę reprezentatywną przy szacowaniu wartości nieruchomości wycenianej według cen z dnia dokonania tej wyceny, a nie li tylko prostym przekopiowaniem wcześniejszej wyceny i opatrzeniem jej nową datą. Godzi się jednocześnie zauważyć, że sporządzając ponowną wycenę (a nie uzupełnienie, czy też aneks do poprzedniej) rzeczoznawca majątkowy winien uczynić to przy zachowaniu wymogów formalnych opisanych w § 56 rozporządzenia. Musi zatem m.in. dołączyć do niej istotne dokumenty wykorzystywane przy sporządzeniu operatu (ust. 4 § 56). Wypełnieniem tego warunku nie jest jednak - jak uczynił w tym wypadku rzeczoznawca majątkowy odesłanie do dokumentów załączonych do operatu archiwalnego, który w sprawie nie ma już żadnego znaczenia. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy, choć jest autorską opinią rzeczoznawcy o wartości nieruchomości, to musi być "dziełem" skończonym i kompletnym. Winien zatem także posiadać zgodną ze standardami ustalonymi ww. rozporządzeniem oraz pragmatyką zawodową strukturę, czego w tym przypadku zabrakło". W wyroku tym Sąd wskazał ponadto, iż "Mając na względzie, że operat zamienny z dnia 31 grudnia 2017 r. - z uwagi na datę na jaką oszacowano w nim wartość przejętej nieruchomości, a także jego niekompletność - nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, wykluczona była możliwość rozstrzygania przy jego wykorzystaniu sprawy odszkodowawczej. Podjęte w takich warunkach decyzje organów obydwu instancji oceniane więc muszą być jako wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Co z kolei było konsekwencją wadliwie przeprowadzonej weryfikacji materiału dowodowego. Naruszają zatem w sposób istotny przepisy art. 7,77 § 1 i 80 Kpa, co prowadzić musi do ich uchylenia. Przy czym ze względu na specyfikę rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej - gdzie poza kwotą odszkodowania, kształtowane są władczo obowiązki podmiotu zobligowanego do jego wypłaty, a żadna z tych części rozstrzygnięcia nie może funkcjonować samodzielnie - Sąd mimo zaskarżenia decyzji jedynie w zakresie kwoty odszkodowania, zobligowany był do uchylenia jej w całości". Minister wskazał, że zauważenia w tym miejscu wymaga fakt, że organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat zarówno pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, jak i pod kątem tego czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10). Minister wskazał, że tym wymaganiom sporządzony operat szacunkowy jednak nie sprostał, w związku z czym nie można uznać że odszkodowanie w przedmiotowej sprawie ustalone zostało prawidłowo. Oznacza to tym samym naruszenie przez organ wojewódzki art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez nie zgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Ministra w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 Kpa. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 Kpa, decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r.. sygn. II SA. 420/98). Minister wskazał, że mając na uwadze powyższe, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, tj. ustalenie wartości nieruchomości i zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i jej wyceny o prawidłowo dobrany materiał porównawczy.
Sprzeciw od tej decyzji wnieśli T. G. i K. G. (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- 1. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami) przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, w tym wypadku sprzeciwu, oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), (dalej k.p.a.) Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zgodnie zaś z art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego.
Wyjaśnić także należy, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji przenosi na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (zob. np. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., sygn. akt III SA 1567/96 - LEX nr 35915; wyrok NSA z 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 148/98 - LEX nr 41651; wyrok NSA z 11 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 2300/96 - LEX nr 36124; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98 - LEX nr 48725). Funkcją odwołania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie (nie jest związany granicami odwołania) i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego winno mieć charakter wyjątkowy.
W niniejszej sprawie przedmiot postępowania administracyjnego stanowiło ustalenie odszkodowania na rzecz skarżących – T. G. i K. G. za przeznaczoną do rozbiórki część budynku znajdującego się na nieruchomości położonej w powiecie [...], gminie W., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], w związku z realizacją inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła)- [...] (początek obwodnicy) Część II- km 5+650- 19+200".
Zgodnie z art. 11 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. na organie odwoławczym ciążył obowiązek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz działając zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wskazano wyżej rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.
Rozważyć w przedmiotowej sprawie należało zatem czy organ odwoławczy naruszył przepis art. 136 k.p.a. Artykuł ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przeznaczoną do rozbiórki część budynku znajdującą się na nieruchomości położonej w powiecie [...], gminie W., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...],stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę [...]. Organ ustalił, że rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy z dnia 15 czerwca 2018 r., natomiast dnia 24 sierpnia 2018 r. biegły przedłożył operat szacunkowy zastępujący operat szacunkowy z dnia 15 czerwca 2018 r., w stosunku do którego został on uzupełniony o wycenę nieruchomości w podejściu dochodowym i to na podstawie tego operatu Wojewoda M. orzekł o ustaleniu odszkodowania.
Wartość działki wskazana w korekcie z dnia 24 sierpnia 2018 r. była natomiast odmienna od tej wskazanej w pierwotnej wersji operatu z dnia 15 czerwca 2018 r. Ponadto, jak słusznie zauważa Minister, w korekcie operatu z dnia 24 sierpnia 2018 r., biegły określił wartość przedmiotu wyceny i datę poziomu cen przyjętych do wyceny na dzień 15 czerwca 2018 r., tj. datę sporządzenia pierwotnego operatu szacunkowego. Okoliczność, jak prawidłowo podniósł Minister, podważa wiarygodność tego opracowania i powodue, zę nie może ono stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Minister odwołał się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/19, które Sąd orzekający także podziela, a w którym stwierdzono że "ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do zmiany operatu szacunkowego, dokonywania dodatkowych opracowań wprowadzających korektę wartości ustalonej w operacie szacunkowym.
Tego rodzaju działania rzeczoznawcy majątkowego, zaakceptowane przez organy orzekające podważają zdaniem Sądu wiarygodność operatu szacunkowego stanowiącego przecież podstawę do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji dyskwalifikują go jako podstawowy dowód w sprawie. Jak zasadnie podnosi Minister w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przyjęcie tego rodzaju operatu jako podstawy ustalenia odszkodowania jest nieprawidłowe gdyż założenia jakie przyjął rzeczoznawca przystępując do procedury szacowania, pozostają w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, a zwłaszcza art. 151 ust. 1 ugn.
Sąd zwraca uwagę, że w przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego - rzeczoznawcy, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii rzeczoznawcy (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.).
Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego - rzeczoznawcy. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, a zwłaszcza art. 151 ust. 1 ugn. Jak wynika bowiem a analizy przyjętych przez niego wstępnych założeń, wartość nieruchomości określał on na dzień wykonanie podstawowego operatu podczas gdy powinien to uczynić na dzień wyceny.
To powoduje, ze opinia o wartości nieruchomości wynikająca z operatu zamiennego jest niewiarygodna i w rzeczywistości nie ustala jej wartości rynkowej. Tym samym nie może być uznana za opinię, o której mowa w art. 130 ust. 2 ugn. "W rozumieniu ww. przepisu opinia o wartości nieruchomości uzewnętrzniona w formie operatu musi być bowiem rezultatem badania przez rzeczoznawcę majątkowego rynku obrotu nieruchomościami, które ze względu na ustanowione kryteria mogą stanowić próbkę reprezentatywną przy szacowaniu wartości nieruchomości wycenianej według cen z dnia dokonania tej wyceny, a nie li tylko prostym przekopiowaniem wcześniejszej wyceny i opatrzeniem jej nową datą.
Sąd podziela przytoczone przez organ stanowisko tutejszego Sądu, że "należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy, choć jest autorską opinią rzeczoznawcy o wartości nieruchomości, to musi być "dziełem" skończonym i kompletnym. Winien zatem także posiadać zgodną ze standardami ustalonymi ww. rozporządzeniem oraz pragmatyką zawodową strukturę, czego w tym przypadku zabrakło". Tym samym organ właściwie przyjął, że z uwagi na datę na jaką oszacowano w nim wartość przejętej nieruchomości, a także jego niekompletność - nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, wykluczona była możliwość rozstrzygania przy jego wykorzystaniu sprawy odszkodowawczej. Minister zasadnie zwrócił uwagę, że organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat zarówno pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, jak i pod kątem tego czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny.
Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10). W konsekwencji Minister zasadnie uznał, że tym wymaganiom sporządzony operat szacunkowy nie sprostał, w związku z czym nie można uznać że odszkodowanie w przedmiotowej sprawie ustalone zostało prawidłowo przez co naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez nie zgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Minister zasadnie wskazał, że z uwagi na powyższe, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, tj. ustalenie wartości nieruchomości i zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i jej wyceny o prawidłowo dobrany materiał porównawczy.
Wykonanie nowego operatu szacunkowego stanowi natomiast istotny zakres postępowania gdyż operat, jak już wskazano, jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Z uwagi zatem na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 kpa. Organ szczegółowo wyjaśnił motywy swojej decyzji oraz trafnie wskazał na wady operatu, które dyskwalifikują go jako wiarygodną podstawę ustalenia wartości odszkodowania. Organ II instancji nie mógł samodzielnie zlecić ponownego jego wykonania gdyż to pozbawiałoby strony rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym. Przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego, który stanowi podstawę ustalenia odszkodowania to bowiem istotna, podstawowa, dla sprawy okoliczność, która ma charakter prawotwórczy. Przeprowadzenie dowodu, a w konsekwencji dokonanie oceny nowego operatu szacunkowego wyłącznie przed organem II instancji, w sytuacji gdy poprzedni został zakwestionowany zarówno przez skarżącego jak i Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, pozbawiałoby strony możliwości weryfikacji decyzji w postępowaniu dwuinstancyjnym.
Przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Gdyby organ odwoławczy zatem sam musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w takim zakresie w jakim zlecił to organowi I instancji, w sytuacji gdy ustalenia te będą miały decydujący wpływ na treść decyzji to spowodowałby, że sprawa byłaby rozstrzygana tylko w jednej instancji.
W związku z tym, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ powołał przepisy postępowania, które uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej, a których naruszenie wraz z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy przede wszystkim w zakresie wykonania nowego operatu a w konsekwencji konieczności przeprowadzenia w znacznym zakresie postępowania dowodowego, co będzie miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, prawidłowo skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa.
Sąd z kolei, wobec brzmienia przepisu art. 64 e ppsa dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie był uprawniony do oceny prawidłowości i wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy, ale wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw, nie może weryfikować czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.