Uzasadnienie
Decyzją z 23 września 2022 r., nr KOC/5549/Sr/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania M. I., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Wnioskiem z 14 marca 2022 r. M. I. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem M. I..
Decyzją z [...] sierpnia 2022 r. Prezydent [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. I. podnosząc błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, w tym zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, co skutkowało niewłaściwym przyjęciem, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad ojcem, podczas gdy w sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.
Decyzją z 23 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2022 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że argumentacja Prezydenta w zakresie, w jakim oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b jest wadliwa. Zgodność z Konstytucją powołanego przepisu została bowiem zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Wobec treści powyższego wyroku w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, niż przewiduje to art. 17 ust. 1b ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, przy ocenie przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do tych osób należy to kryterium pominąć.
Kolegium wskazało jednak, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne, należący do kręgu zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować tylko w sytuacji, w której zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Skarżący sprawuje opiekę nad ojcem posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego treści wynika konieczność stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia tego wynika jednak, ze znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 21 lutego 2013 r. Ponadto, zebrana dokumentacja potwierdza, że skarżący jest osobą bezrobotną, nie zarejestrowaną w urzędzie pracy, pozostaje na utrzymaniu rodziców i uczy się w Centrum Kształcenia Ustawicznego 3 razy tygodniowo (po max. 6 godzin lekcyjnych).
Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 22 definiuje pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie zawiera ona natomiast definicji sprawowania opieki, lecz z art. 17 ust. 1 ustawy można wywieść, że musi to być opieka stała lub długoterminowa. Z kolei przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć taką sytuację faktyczną, gdy osoba zamierzająca sprawować opiekę rezygnuje z wykonywanej już aktywności zarobkowej mieszczącej się w katalogu określonym w art. 3 pkt 22 ustawy. Z kolei niepodejmowanie zatrudnienia to taka sytuacja gdy dana osoba rezygnuje jedynie z zamiaru podjęcia takiej aktywności w przyszłości np. odrzucając złożoną jej ofertę zatrudnienia.
Zdaniem Kolegium, skarżący niewątpliwie nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, którego niepełnosprawność datuje się od 21 marca 2012 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności od 21 lutego 2013 r. Wniosek o świadczenie skarżący złożył 14 marca 2022 r. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Skarżący nie zrezygnował bowiem z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, będąc przy tym zainteresowanym uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium dodało, że wymagający opieki M. I. posiada również inne dzieci zobowiązane do sprawowania opieki nad ojcem. Powoływane zaś przez skarżącego argumenty o niemożności sprawowania opieki przez te osoby nie przesądzają obiektywnie, że faktycznie nie są one w stanie takiej opieki sprawować, z wyjątkiem siostry posiadającej orzeczenie o niepełnosprawności.
Większość czynności wskazanych przez skarżącego podczas wywiadu środowiskowego jest wykonywana w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące, a ich zakres sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Niewątpliwie też część z tych czynności nie jest wykonywanych codziennie. Do codziennych czynności nie należą również wizyty u lekarza czy sprawy urzędowe. Sprawując opiekę nad ojcem skarżący nie wskazał takich czynności, które uniemożliwiałyby podjęcie pracy zarobkowej, zwłaszcza, że uczy się zaocznie około trzy razy w tygodniu po 6 godzin lekcyjnych. Kolegium podsumowało, że niewątpliwie zakres i rodzaj sprawowanej opieki nad ojcem nie wyklucza możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przy czym, nie bez znaczenia pozostaje to, że skarżący nigdy nie pracował. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca.
Istotą tego świadczenia jest zatem częściowa rekompensata opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożył M. I. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
- 1) prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych:
- - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w efekcie niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem, podczas gdy taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia,
- - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że świadczony przez skarżącego zakres opieki nie wypełnia powyższej dyspozycji podczas gdy w rozumieniu powyższego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga, w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego,
- 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad ojcem oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem dalszego zatrudnienia przez skarżącego, a pogorszającym się stanem zdrowia jego ojca, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego.
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Ponadto, na podstawie art. 153 p.p.s.a. skarżący wniósł o zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu wydanym w niniejszej sprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem.
Organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zostały spełnione dwie przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia. Po pierwsze, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 50 roku życia, co nie wypełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą z 28 listopada 2003 r.". Po drugie, brak jest związku między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką.
Utrzymując powyższą decyzję w mocy organ odwoławczy nie podzielił przedstawionej przez organ pierwszej instancji wykładni art. 17 ust. 1b ustawy wskazując, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności. Kolegium podzieliło jednak argumentację organu pierwszej instancji o braku w niniejszej sprawie bezpośredniego związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki. Zakres sprawowanej przez skarżącego opieki oraz poszczególne wykonywane przez niego czynności nie są bowiem tego rodzaju aby uniemożliwiały podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Powyższe stanowisko organu kwestionuje skarżący podnosząc, że sprawowana przez niego opieka wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest wsparcie finansowe dla osoby, która zamiast świadczyć pracę, pozostaje w domu w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, a do takich należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują lub nie podejmują aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną.
Zatem zaprzestanie/niepodejmowanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, Lex nr 2755167).
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji pojęcia sprawowania opieki. Jednakże z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu, musi ona być stała lub długoterminowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, Lex nr 2240790). Art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, Lex nr 1215517 i 23 października 2020 r. w sprawie I OSK 1148/20, Lex nr 3088207). Sądy administracyjne trafnie wskazują również, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają ze sobą w związku (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, Lex nr 3020846).
Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że M. I. ma 18 lat, jest kawalerem, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką oraz pięcioletnim siostrzeńcem. Ojciec skarżącego M. I. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jego rodzice nie żyją, a poza skarżącym posiada jeszcze czworo dzieci, z których A. I., A. I. i K. I. nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności. Skarżący jest osobą bezrobotną, niezarejestrowaną w urzędzie pracy, pozostaje na utrzymaniu rodziców. Ponadto, uczy się w Centrum Kształcenia Ustawicznego trzy razy w tygodniu (po maksymalnie 6 godzin lekcyjnych). Akta sprawy potwierdzają również, że M. I. pomaga ojcu w czynnościach gospodarczych (robi zakupy, kupuje leki, pomaga dojechać do urzędu, przychodni). Podaje też ojcu przedmioty, po które ojciec nie może sięgnąć, ponieważ jeździ na wózku inwalidzkim.
Skarżący pomaga też M. I. w czynnościach pielęgnacyjnych, tj. przy kąpieli raz w tygodniu, podnosi i przemieszcza ojca z wanny na wózek. Jak wynika z przeprowadzonych w toku postępowania ustaleń, podane czynności zajmują skarżącemu 2-3 godziny w ciągu doby.
W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym ustalenia zawarte w wywiadzie środowiskowym, uzasadniają ocenę organów o niewykazaniu w niniejszej sprawie przesłanki bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a koniecznością sprawowania przez niego opieki nad ojcem. Jak bowiem trafnie dostrzegło Kolegium, wykonywane przez skarżącego względem ojca czynności opiekuńcze nie wypełniają przesłanki "stałej opieki", a co za tym idzie nie wykluczają całkowicie możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Skarżący wykonuje czynności takie jak robienie zakupów, pomaganie ojcu przy wyjściach do przychodni, załatwianie spraw urzędowych, pomaganie przy kąpieli raz w tygodniu, a zatem wykonuje czynności, które należą do typowych czynności dnia codziennego wykonywanych przez osoby aktywne zawodowo i nie uniemożliwiają podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma to, że dla uznania sprawowanej opieki za stałą i długoterminową niezbędne jest aby zakres koniecznych czynności stricte opiekuńczych, wykonywanych względem osoby wymagającej opieki, był na tyle obszerny i na tyle obciążający czasowo, że uniemożliwiałby opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Innymi słowy, art. 17 ust.1 ustawy z 28 listopada 2003 r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, sytuacja taka nie występuje. Podany przez skarżącego czas świadczenia przez niego osobistej opieki nad ojcem nie przekreśla bowiem możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W tym miejscu podkreślić trzeba, że w stanie gotowości do zapewnienia rodzicom wymagającym opieki ze względu na stan zdrowia pozostaje każde dorosłe dziecko. Nie jest to jednak równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania przez nich pracy zawodowej. Jak trafnie zauważyły organy obu instancji, w świetle ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, opieka sprawowana nad ojcem przez skarżącego nie jest na tyle absorbująca, że obiektywnie, w kontekście jego sytuacji osobistej, rodzinnej i domowej, uniemożliwia mu jakąkolwiek aktywność zawodową. Natomiast wbrew zarzutom skargi, z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika, że organ neguje wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad ojcem wynikające z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak też niesporny jest udział skarżącego w opiece nad ojcem.
Wobec powyższego, Sąd podzielił ocenę organów, że świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sprawowana przez skarżącego opieka nad niepełnosprawnym ojcem nie jest bowiem opieką wymagającą niepodejmowania przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym Sąd uznał, że pomimo zastosowania błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, a organ odwoławczy zasadnie utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Tym samym niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych..
W sprawie nie doszło również do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania, to jest naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. Analiza zebranego materiału dowodowego potwierdza, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, a dokonana przez organy ocena zebranych dowodów nie nosi cech dowolności.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.