Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. T. G., D. G., I. W. i J. G., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 102/18. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wezwania organu do wykonania tego wyroku. Zdaniem skarżących bezczynność organu w niniejszej sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przez cały czas trwania postępowania Prezydent nie podjął praktycznie żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji, mimo że od daty zwrotu do organu akt po wydaniu wskazanego wyroku z 2018 r. minęło ponad dwa lata. W ocenie skarżących w związku z długotrwałą bezczynnością organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy ponoszą oni wiele negatywnych konsekwencji.
Ponadto stres spowodowany długoterminowym postępowaniem źle wpływa na ich kondycję psychiczną i fizyczną. Skarżący w większości są osobami w podeszłym wieku oraz schorowanymi i zależy im aby zakończyć niniejsze postępowanie za ich życia. Natomiast przy takim procedowaniu organu istnieje uzasadniona obawa, że skarżący nie dożyją załatwienia sprawy. Przy czym kwota zasądzona na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa, stanowiłaby swego rodzaju rekompensatę za krzywdę wywołaną skarżącym przez długi okres oczekiwania na zakończenie niniejszego postępowania.
W ocenie skarżących istnieje obawa dalszego niewykonywania przez organ wskazanego wyroku. Od dnia wydania tego wyroku organ nie podjął bowiem praktycznie żadnych merytorycznych czynności w sprawie. Mimo kilkukrotnego wzywania oraz ponaglania, jak również mimo wielokrotnych kontaktów telefonicznych, Prezydent nadal pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku odszkodowawczego. Podkreślenia wymaga również fakt, że okoliczność pozostawania przez organ w bezczynności jest całkowicie nieusprawiedliwiona, dlatego też, w ocenie skarżących, zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że organ nie wykona ww. wyroku. Według skarżących, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, tj. ponad 2 letni okres niewykonywania wyroku z 6 kwietnia 2018 r. oraz brak wykonania przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy, niniejsza skarga jest w pełni uzasadniona.
W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny z tytułu niewykonania opisanego na wstępie wyroku;
- 2) przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, w oparciu o komunikat Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w 2019 r. w wysokości 4.918,17 zł., jako aktualną kwotę przeciętnego wynagrodzenia za rok poprzedni, na dzień składnia skargi, tj. na rzecz każdego ze skarżących po [...] zł.;
- 3) zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżących od organu, wg. norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a przed Prezydentem obecnie prowadzone jest postępowanie o przyznanie odszkodowania za tę nieruchomość zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w aktach własnościowych znajduje się nierozpatrzony wniosek z dnia [...] maja 1992 r. o zwrot tej nieruchomości. Organ podkreślił, że pismem z dnia [...] października 2020 r. poinformował strony postępowania o podjętych czynnościach w sprawie i wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania.
Ponadto na zlecenie oczekuje opracowanie geodezyjne polegające na wkreśleniu dawnej nieruchomości hipotecznej na mapę współczesną, rozliczenie jej powierzchni w aktualnych działkach ewidencyjnych oraz rozliczenie w strefach zabudowy wg. Planu ogólnego z 1931 r., które wykona uprawniony geodeta. Mapy, którymi dysponuje organ są bowiem jedynie mapami poglądowymi i mogą służyć tylko pomocniczo do dalszych analiz, natomiast nie mogą mieć charakteru dokumentu medycznego. Prezydent podkreślił więc, iż pełną metryczna analizę może wykonać jedynie jednostka wykonawstwa geodezyjnego, gdyż analiza ta wymaga zbadania wszelkich dokumentów prawnych, geodezyjnych i kartograficznych, znajdujących się w archiwach innych komórek administracyjnych, księgach hipotecznych i zbiorach dokumentów prowadzonych przez Sąd Rejonowy dla [...] oraz dokumentów znajdujących się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], a także w operacie ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie organ poinformował, że po otrzymaniu ww. dokumentów sprawa będzie dalej procedowana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa).
Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa).
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 102/18 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu [...] lipca 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana.
W konsekwencji upłynął on [...] października 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku, Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek odszkodowawczy nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 6 kwietnia 2018 r.
Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 3000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze fakt, iż wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych.
Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo kilkukrotnych wystąpień przez skarżących z wezwaniami do wykonania wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 2,5 roku od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany.
Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a nieliczne podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia 4 lipca 2018 r., tj. od wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 102/18 wraz z aktami sprawy Prezydent przez ponad 9 miesięcy nie dokonał żadnych czynności zmierzających do jej zakończenia, a mających odzwierciedlenie w materiale dowodowym.
Następnie pismami z dnia [...] maja 2019 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] I Wydział Cywilny o przesłanie dokumentów spadkowych do niniejszej sprawy oraz do pełnomocnika skarżących o wskazanie aktualnych adresów korespondencyjnych niektórych ze spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości. Organ ww. pismem poinformował ponadto pełnomocnika skarżących, iż w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości znajdują się nierozpatrzone wnioski o zwrot przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1992 r. i z dnia [...] czerwca 1998 r. Dokumenty i informacje żądane przez organ wpłynęły w dniach: [...] czerwca 2019 r., [...] lipca 2019 r. i [...] stycznia 2020 r. Następnie wobec dalszej bezczynności organu skarżący pismem z dnia [...] września 2020 r. wystąpili z kolejnym wezwaniem do wykonania powołanego na wstępie wyroku z dnia 6 kwietnia 2018 r., na które to wezwanie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2020 r. wskazując na dotychczasowy tok postępowania i podając, że na zlecenie oczekuje opracowanie geodezyjne polegające na wkreśleniu dawnej nieruchomości hipotecznej na mapę współczesną, rozliczenie jej powierzchni w aktualnych działkach ewidencyjnych oraz rozliczenie w strefach zabudowy wg.
Planu ogólnego z 1931 r., które wykona uprawniony geodeta. Zdaniem Prezydenta zakończenie postępowania jest zatem niemożliwe ze względu na niepełny materiał dowodowy, a nowy termin załatwienia sprawy to 31 maja 2021 r. Od tego momentu Prezydent nie wykazywał żadnej aktywności w sprawie. Ponadto do podjęcia aktywności nie zmobilizowało go nawet wystąpienie z niniejszą skargą z dnia [...] listopada 2020 r. Przy czym Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
Jednocześnie w związku ze wskazaniem organu w skierowanym do pełnomocnika skarżących piśmie z dnia 6 maja 2019 r. oraz w treści odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2020 r. o istnieniu nierozpoznanego wniosku dotyczącego zwrotu przedmiotowej nieruchomości zauważyć należy, że gdyby Prezydent twierdził, iż rozpoznanie wniosku odszkodowawczego w sprawie nie jest obecnie możliwe ze względu na złożony wniosek zwrotowy, powinien zbadać przesłanki do ewentualnego zawieszenia postępowania odszkodowawczego. W sprawie niniejszej postępowanie to natomiast nie zostało przez organ zawieszone i skarżący mają prawo domagać się jego zakończenia.
W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżących sum pieniężnych w kwotach po 1000 zł, co stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.