Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2771/20

Uzasadnienie

Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołania J. J., decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty W. z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

[...] Sp. z o.o. wystąpiła do Starosty W. przez pełnomocnika A. C. z wnioskiem z 18 maja 2019 r. o wydanie, w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie [...] w związku z zamierzoną przez inwestora [...] Sp. z o.o. realizacją inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia o długości 213 m wraz z przyłączami, gazowymi.

Wniosek został uzupełniony, na wezwanie organu prowadzącego postępowanie, pismem z 21 lipca 2020 r.

Starosta W. decyzją z [...]września 2020 r. orzekł o: 1. ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej, zgodnie z Kw nr [...], współwłasność A. A., J.D., R. D., W. D., H. G., M. G., K. G., M. G., M. G., A. J., B. J., A. J., J. J., J. J., P. J., H. M., M. P., A. P., B. P., M. P., E. P., Z. S., K. S., P. U., E. U., M. W., I. W., P. W. poprzez udzielenie [...] Sp. z o.o. zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji liniowej, polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia o dł. ok. 213 m wraz z przyłączami gazowymi, z zastrzeżeniem, że ograniczenie to dotyczy pow. [...] m2 działki nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

1. 2. zobowiązaniu współwłaścicieli do udostępnienia niezbędnej powierzchni nieruchomości w związku z realizacją inwestycji;
2. 3. zobowiązaniu inwestora [...] Sp. z o.o. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac objętych inwestycją, a w przypadku jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie będzie możliwe albo będzie powodowało nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania.

11 września 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. J., wyrażając niezadowolenie z rozstrzygnięcia i oświadczając o braku zgody na budowę sieci gazowej.

Wojewoda M. decyzją z [...] listopada 2020 r. uchylił decyzję Starosty W. z [...]września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wojewoda zauważył, że dopuszczalność wydania decyzji o uchyleniu i przekazaniu sprawy do rozpoznania przez organ I instancji zachodzi jedynie w sytuacji, gdy organ l instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i jednocześnie nie ma podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa.

W opinii organu odwoławczego sprawa zakończona decyzją Starosty W. nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem oraz zweryfikowanie, czy podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Dalej Wojewoda podał, że wnioskiem z 18 maja 2019 r. (uzupełnionym 21 lipca 2020 r.) [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez A. C. zwróciła się o wydanie decyzji ograniczającej w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" sposób korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości M. oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia o długości 213 m wraz z przyłączami gazowymi.

Do wniosku dołączona została kopia korespondencji wysłanej do współwłaścicieli działki nr [...] w sprawie ustanowienia służebności przesyłu na terenie przedmiotowej działki.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zawiera: - wypis i wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2002 r. (pismo Urzędu Miasta M. z 20 listopada 2019 r.), - informacje z ewidencji gruntów i budynków, tj. uproszczony wypis z rejestru gruntów z 23 lipca 2020 r., - kopię fragmentu mapy zasadniczej z projektowanym przebiegiem sieci gazowej na przedmiotowej działce; - warunki przyłączenia do sieci gazowej dla właścicieli działek przylegających do działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania; - odpis pełnomocnictwa z 25 lutego 2019 r. udzielonego A. C. przez prokurentów [...] Sp. z o.o. do reprezentowania Spółki w postępowaniach dotyczących ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ugn.

Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Udzielenie zezwolenia, zgodnie z art. 124 ust. 3 ugn, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.

1. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela są zatem: 1. zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

1. 2) brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań.

Wojewoda wskazał, że ustawowy wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym odnosi się do określenia w tym dokumencie planistycznym charakteru celu dla realizacji którego następuje czasowe zajęcie nieruchomości, tj. dla celu publicznego. Ponadto wymóg zachowania tej zgodności dotyczy obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej. Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości może być więc wydana jedynie wobec takiej jej części, która jest niezbędna według planu miejscowego dla posadowienia na niej urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.

Zgodność orzekanego ograniczenia z planem miejscowym należy oceniać przez pryzmat ustaleń zawartych w tym dokumencie, którego zakres i treść normują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) – dalej zwanej "upzp". Z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b upzp wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, w którym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w zależności zaś od potrzeb, określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.

Dopuszczalność ograniczenia korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ugn uwarunkowana zgodnością z planem miejscowym oznacza zatem konieczność dokonania oceny tej zgodności przez pryzmat istniejących ustaleń tego planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości lub ustalenia na niej dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej o charakterze publicznym, zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b upzp.

Wojewoda zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2017r. sygn. akt I OSK 2033/15 potwierdził, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu miejscowego. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny.

Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 ugn musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty.

Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg.

Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Taki pogląd Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał w wyroku z 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 742/16 i w tym samym duchu wypowiedział się w wyroku z 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1208/15 stwierdzając, że decyzja oparta na art. 124 ust. 1 ugn stanowi rodzaj decyzji wywłaszczeniowej, a skoro plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do ingerencji w prawo własności, to upoważnia on jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego ustaleń. W konsekwencji powoduje to, że przesłanki ograniczenia korzystania przez właściciela z nieruchomości należy interpretować ściśle.

Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego, to jest na niekorzyść właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o ograniczenie, byłaby bowiem sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Prowadzi to ostatecznie do wniosku, że plan miejscowy musi dopuszczać realizację celu publicznego i jednocześnie w sposób: jasny, precyzyjny, konkretny określać lokalizację takiej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2587/12 stwierdził, że ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 ugn nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości jakie zaistniały przy ustalaniu tej lokalizacji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji (to samo dotyczy ustaleń planu miejscowego).

Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości jest także brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej.

W pierwszej kolejności należy więc podjąć próbę uzyskania takiej zgody od właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Jej udzielenie powinno jednak być stwierdzone przynajmniej na piśmie, aby wykluczyć powstanie na tym tle sporu, zwłaszcza w przypadku rozpoczęcia inwestycji budowlanej w celu zrealizowania urządzenia infrastrukturalnego. Jeżeli nie jest możliwe uzyskanie takiej zgody, to wtedy dla skutecznego wnioskowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości konieczne jest przeprowadzenie formalnych rokowań. Rokowania należy udokumentować tak, aby dokumenty te mogły być dołączone do wniosku o wydanie decyzji jako dowód bezskutecznego wyczerpania możliwości zajęcia nieruchomości w trybie cywilnoprawnym dla uniknięcia ingerencji administracyjnoprawnej.

Zdaniem Wojewody bezskuteczność przeprowadzonych rokowań powinna być stwierdzona na piśmie w formie protokołu podpisanego przez strony uczestniczące w rokowaniach, a w przypadku odmowy podpisania takiego protokołu, przez podmiot, którego prawo ma być ograniczone, fakt ten powinien być stwierdzony w protokole Jeżeli nie doszło do rokowań, to również i tę okoliczność należy odpowiednio udokumentować potwierdzeniem wysłania i doręczenia zaproszenia do rokowań dla właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości oraz podaniem przyczyn z powodu których nie doszło do rokowań.

Wojewoda stwierdził, że prawidłowo przeprowadzone rokowania w trybie art. 124 ust. 3 ugn charakteryzują się następującymi cechami: 1. mają charakter negocjacji, a nie oferty, chyba że właściciel nieruchomości nie ustosunkowuje się do składanej oferty;

1. 2. dotyczą zarówno wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn, jak również warunków stałego korzystania z urządzeń przewidzianych do ulokowania na nieruchomości;
2. 3. zawierają propozycję odszkodowania za stałe korzystanie z nieruchomości oraz propozycje metody ustalenia odszkodowania za szkody powstałe przy wykonywaniu prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn;
3. 4. sposób ich prowadzenia przez inwestora wskazuje na chęć wypracowania porozumienia, tzn. prowadzenia negocjacji w dobrej wierze.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy organ odwoławczy wskazał, że Starosta W. wydając decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości powinien był wziąć pod uwagę następujące kwestie.

Po pierwsze, czy planowana realizacja inwestycji na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], polegającej na budowie sieci gazowej wraz z przyłączami jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego.

Biorąc pod uwagę materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy oraz w oparciu o przepisy ugn i stanowisko orzecznictwa organ II instancji stwierdził, że budowa przyłącza zaspokajającego potrzeby indywidualne nie wypełnia znamion realizacji celu publicznego. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 751/17 pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 ugn.

Nie można jednak przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego. Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 ugn ze swej istoty narusza interes właściciela nieruchomości, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi.

Po drugie, czy planowane ograniczenie korzystania następuje zgodnie z obowiązującym planem miejscowym. Organ odwoławczy zauważył, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie również nie przesądza jednoznacznie, że planowana inwestycja ma charakter celu publicznego uwzględnionego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na tym etapie badania prawidłowości zaskarżonej decyzji nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy działka nr [...] w miejscowym planie została przeznaczona na realizację celu publicznego i czy zamierzoną inwestycję można uznać za mieszczącą się w pojęciu celu publicznego, zawartego w art. 6 pkt 2 ugn.

Po trzecie, czy właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego i czy zostały prawidłowo przeprowadzone rokowania w celu uzyskania ich zgody. Rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy. Rokowania nie obejmujące wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia i w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn, co dyskwalifikuje rozstrzygnięcie wydane we wskazanym trybie.

Wojewoda M. podkreślił, że podstawą do wydania decyzji w trybie art. 124 ugn powinny być należycie udokumentowane rokowania z właścicielami nieruchomości zakończone klarowną sytuacją braku dojścia do porozumienia w przedmiocie wyrażenia zgody na wejście w teren i posadowienia urządzeń (tak jak to zostało już wcześniej przytoczone), czego brak w materiale dowodowym. W aktach sprawy znajdują się bowiem jedynie pisma (które zostały skierowane do współwłaścicieli) z prośbą o wyrażenie zgody na przedłożoną - w opinii organu odwoławczego zbyt ogólnikową - propozycję ustanowienia służebności przesyłu, a więc takich warunków nie spełniają. Brak w aktach sprawy należytego udokumentowania prób uzyskania zgody oraz podjęcia rokowań ze współwłaścicielami nieruchomości. Zatem - w opinii organu odwoławczego - nie doszło w przedmiotowej sprawie do prawidłowego podjęcia i przeprowadzenia rokowań.

Po czwarte, czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z aktami przekazanymi przez organ l instancji A. C., działając w imieniu i z upoważnienia inwestora [...] Sp. z o.o. wniosła o wydanie decyzji o czasowe ograniczenie korzystania z nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z [...] lutego 2019 r., w którym prokurenci [...] Sp. z o.o. udzielili pełnomocnictwa rodzajowego A. C. będącej pracownikiem [...] Sp. z o.o. W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że A. C. była należycie umocowana do reprezentowania [...] Sp. z o.o. będącej inwestorem.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że organ l instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 124 ugn poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w kluczowym zakresie. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności oraz z art. 136 kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym organ Il instancji stwierdził, że nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wobec tego Wojewoda stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu koniecznym będzie uwzględnienie wyżej przedstawionych uwag dotyczących kierunków postępowania wyjaśniającego, aby prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwolił na jednoznaczne określenie możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ugn, a podjęte rozstrzygnięcie bazowało na niewątpliwych i przekonujących argumentach. Organ I instancji winien wziąć pod rozwagę wszelkie okoliczności stanu prawnego oraz stanu faktycznego dotyczące charakteru celu publicznego planowanej inwestycji i jej zgodności z planem miejscowym i pozyskać od wnioskodawcy wszelkie dostępne dowody w postaci dokumentów planistycznych oraz technicznych związanych z inwestycją oraz w razie konieczności uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty z prawidłowo przeprowadzonych rokowań.

Organ II instancji zwrócił także uwagę, że dokumenty włączane do materiału dowodowego nie mogą być nieuwierzytelnionymi kserokopiami bowiem wówczas nie mogą być uznane za dowody. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego kserokopia ma moc dokumentu oryginalnego wyłącznie wtedy, gdy jest uwierzytelniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 1999 r. sygn. akt III SA 7375/98). Dokumenty pozyskiwane przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania winny być w przepisanej prawem formie uwierzytelnionych kopii lub odpisów.

Od decyzji Wojewody M. z [...] listopada 2020 r. P. U. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie prawa procesowego, tj.: 1. art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu bowiem decyzja Starosty W. nie była obarczona wadami wskazanymi przez Wojewodę M.;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, co znalazło wyraz w pominięciu treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przedłożonych dokumentów z ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...];

3. art. 12 kpa poprzez bezpodstawne przedłużenie postępowania i naruszenie sformułowanej w nim zasady szybkości i prostoty postępowania; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 124 ugn poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w szczególności przesłanek w nim wskazanych, tj. przesłanki przeprowadzenia rokowań, realizacji celu publicznego, jak też posiadania legitymacji do złożenia przedmiotowego wniosku przez podmiot do tego uprawniony, które warunkują administracyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli, co w rezultacie spowodowało niczym nieuzasadnione uchylenie zgodnej z prawem decyzji organu l instancji;

2. art. 6 pkt 2 ugn poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że roboty polegające na rozbudowie gazociągu średniego ciśnienia o dł. 213 m nie stanowią celu publicznego mimo, że służą interesowi publicznemu społeczności lokalnej poprzez zaspokojenie podstawowych potrzeb jej członków. Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o: I. zastosowanie autokontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia przez Wojewodę, w trybie art. 64c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa"; II. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; III. zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu P. U. wskazał, że Wojewoda M., zamiast zbadać przesłanki warunkujące zastosowanie art. 138 § 2 kpa, skupił się na merytorycznej ocenie stanu sprawy.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego skarżący stwierdził, że z treści art. 124 ugn wynika, że udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze ograniczenie właściciela w korzystaniu z jego własności musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust.1 ugn powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

W ocenie Wojewody, który uchylił decyzję Starosty na podstawie art. 138 § 2 kpa organ I instancji nie wziął pod uwagę, po pierwsze, czy przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki celu publicznego, gdyż zaspokaja potrzeby indywidualne. Po drugie organ I instancji nie rozważył, czy ograniczenie korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, gdyż materiał dowodowy w sprawie nie przesądza, że planowana inwestycja ma charakter celu publicznego, uwzględnionego w miejscowym planie zagospodarowania, a więc, czy zamierzoną inwestycję można uznać za mieszczącą się w pojęciu celu publicznego określonego w art. 6 pkt 2 ugn.

Po trzecie organ I instancji nie wziął pod uwagę, czy właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na wykonanie niezbędnych prac. Wskazał, że w aktach sprawy znajdują się jedynie pisma, skierowane do właścicieli, z propozycją wyrażenia zgody na ustanowienie służebności przesyłu, tj. uznał, że wystąpienia te były zbyt ogólnikowe i nie mogą zostać uznane za rokowania. Kolejna czwarta wątpliwość organu odwoławczego dotyczyła tego, czy wniosek o wszczęcie postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości został złożony przez uprawniony podmiot.

P. U. z powyższymi stwierdzeniami nie zgodził się. Art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zatem wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i - co do zasady - obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Przy czym przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa, powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa (tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r. sygn. akt ll OSK 1166/20).

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie powyższe wymogi ustawowe nie zostały jednak spełnione. Zarzuty poniesione przez organ ll instancji nie znajdują żadnego uzasadnienia, zarówno w brzmieniu art. 124 ugn, jak też w materiale dowodowym, a rozstrzygniecie Starosty W. z [...] września 2020 r. odpowiada prawu. Art. 124 ugn stanowi o sposobie rozstrzygania kolizji interesów i uprawnień właścicieli nieruchomości oraz podmiotu, który dokonuje m.in. budowy lub rozbudowy sieci przesyłowych, służących społeczeństwu. Takie sprawy w pierwszej kolejności są rozstrzygane przez te strony w ramach stosunków cywilnych. Stąd ustawowy wymóg przeprowadzenia i udokumentowania rokowań z właścicielami gruntu.

W niniejszej sprawie, co jasno wynika z wniosku [...] Sp. z o.o., inwestycja celu publicznego polega na rozbudowie istniejącej sieci gazowej i wykonaniu nowych przyłączy gazowych dla mieszkańców M.. Przy czym warto mieć na uwadze, że celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, lecz stworzenie warunków do wystąpienia o wydanie pozwolenia na budowę i zastąpienie zgody właściciela w przedmiocie udostępnienia terenu.

Organ odwoławczy zarzucił, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy nieruchomość ta wskazana jest w planie miejscowym pod tę inwestycję. Wojewoda pominął wyjaśnienie Starosty, że zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] teren objęty wnioskiem, a więc działka nr [...], z obrębu [...], znajduje się w strefie terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, z dopuszczeniem\ budownictwa wielorodzinnego, tereny komunikacji samochodowej, zaś faktycznie działka wykorzystywana jest jako prywatna droga dojazdowa. Starosta wskazał przy tym, że w § 4 planu zostało ustalone, że północna część M. zasilana będzie w gaz ziemny z gazociągu wysokiego ciśnienia [...]-[...] oraz stacji redukcyjno-pomiarowej I M.. Natomiast sieć osiedlowa gazu może być realizowana z gazociągu średniego ciśnienia, znajdującego się w Al. [...].

Jak wskazał Wojewoda do wniosku załączony został wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego wskazaną powyżej uchwałą, jak też stosowna informacja z ewidencji gruntów wraz z mapą zasadniczą z projektowanym przebiegiem sieci gazowej. Powyższe stanowi, że z załączonych do wniosku dokumentów wynika jasno, że plan zagospodarowania dopuszcza przebieg gazociągu na tej nieruchomości, gdyż stanowi o zaopatrzeniu tych terenów w gaz, w taki właśnie, a nie inny sposób.

Zdaniem P. U. nie można zrozumieć stanowiska organu Il instancji, który wskazał na braki materiału dowodowego w tym zakresie, choć w treści uzasadnienia decyzji wymienił dokumenty, które obrazują wystarczająco ten oczywisty stan rzeczy. Przy czym podkreślić należy, że plan zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem powszechnie dostępnym, a więc Wojewoda mógł się z nim zapoznać bez żadnych trudności. Ponadto na uwagę zasługuje to, że poza powołaniem orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda wskazał jedynie, że w jego ocenie planowana inwestycja zaspokaja potrzeby indywidualne, a nie stanowi celu publicznego. Nie rozwinął jednak w żaden konstruktywny sposób tego wątku.

Konstatacja ta ma charakter dalece merytoryczny i ocenny, a zatem nie powinna znaleźć się w decyzji procesowej, wydanej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. W ocenie skarżącego nie budzi wątpliwości, że rozbudowa sieci użyteczności publicznej stanowi cel publiczny bowiem służy zaopatrzeniu ludności lokalnej w niezbędne jej media. Organ natomiast zdaje się utożsamiać skalę przyszłych prac z pojęciem "celu publicznego". Art. 6 pkt 2 ugn stanowi, że celem publicznym jest określone działanie, tj. w tym przypadku budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ustawa nie określa zatem jak powszechne musi być grono beneficjentów tych inwestycji, aby uznać, że realizują one cel publiczny. Istotne w niniejszej sprawie jest to, iż rozbudowa sieci gazowej w niniejszym przypadku bezpośrednio służy zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej.

Inwestycja ta nie jest celem prywatnym, gdyż umożliwi podłączenie się do sieci gazowej wielu właścicielom nieruchomości, a co więcej w oparciu o ten odcinek może w przyszłości nastąpić dalsza rozbudowa sieci. Organ błędnie utożsamiając tę inwestycję z celem indywidualnym pominął, że cała wspólnota lokalna odniesie korzyść z rozbudowy istniejącej sieci gazowej m.in. poprzez podniesienie poziomu życia ludności. Dostarczenie gazu jest fundamentalnym wymogiem cywilizacyjnym, zwłaszcza, że jest to zgodnie z obecnymi trendami ekologicznymi paliwo niskoemisyjne, służące przede wszystkim zapewnieniu ciepła. Trudno zatem negować w tym przypadku istniejący lokalny interes społeczny. Pojęcie "celu publicznego" omówione zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt ll OSK 751/17 który wskazał, że inwestycja mająca być zaliczona do inwestycji celu publicznego musi mieć co najmniej znaczenie lokalne lub ponadlokalne, a ma takie, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny.

Z kolei w wyroku z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt ll OSK 264/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia celu publicznego, która służyć będzie dostarczeniu gazu jedynie do dwóch działek ewidencyjnych mieści się w zakresie celów publicznych objętych art. 6 pkt 2 ugn, jeżeli ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu. Mieści się to bowiem w zadaniach własnych gminy, a okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego, skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 570/10).

Skoro zaopatrzenie w gaz dwóch gospodarstw stanowi cel publiczny, to tym bardziej budowa sieci gazowej służącej znacznie szerszej grupie gospodarstw domowych stanowić będzie okoliczność przesądzającą o tym, że rozbudowa przedmiotowego gazociągu stanowi cel publiczny. Ponadto rozbudowa gazociągu w M. znajduje też oparcie w powołanym uprzednio planie zagospodarowania przestrzennego, który reguluje w jaki sposób ma nastąpić zaspokajanie mieszkańców i innych podmiotów w gaz na terenie gminy, ale też jak ma postępować rozbudowa tego obiektu.

Dalej skarżący podał, że organ wojewódzki zanegował sposób przeprowadzenia rokowań z współwłaścicielami nieruchomości. Wojewoda w treści swojego orzeczenia wskazał, że inwestor wystąpił do współwłaścicieli prywatnej drogi dojazdowej z propozycją ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości celem budowy sieci gazowej i późniejszego przesyłania tego surowca. Nastąpiło to w pismach z 18 kwietnia 2020 r. i 9 czerwca 2020 r. Przy czym część współwłaścicieli nie odpowiedziała na tę propozycję. Nie podjęła więc rokowań. Natomiast jeden odesłał przesłane mu wystąpienie z propozycją nabycia jego udziału w drodze dojazdowej, pod którą planowana jest inwestycja, gdyż nie będzie z niej korzystał. Inwestor niezainteresowany tą propozycją uznał więc rokowania za zakończone.

W ocenie P. U. podnoszenie przez Wojewodę zarzutu pozorności rokowań jest zupełnie niezrozumiałe. Współwłaścicielom zaproponowano ustanowienie służebności, a jedyna sformułowana pisemnie kontrpropozycja nie została zaakceptowana przez inwestora. Powyższe okoliczności jasno wynikają z akt sprawy, stanowiąc o braku porozumienia. Strony rokowań - co oczywiste - nic nie uzgodniły. Jednocześnie osoba, która wniosła kontrpropozycję sprzedaży udziału złożyła następnie odwołanie, w którym stwierdziła, że nie zgodziła się na budowę sieci gazowej. Trudno zatem podzielić wątpliwości organu ll instancji, skoro współwłaściciel gruntu w odwołaniu po prostu potwierdził, że nie zgadza się na prowadzenie budowy sieci. Nawet, gdy organ ll instancji uznał, że zgromadzony materiał nie jest wystarczający, to powinien w trybie art. 136 § 1 kpa dokonać jego uzupełnienia. Przy czym formułując wskazany zarzut nie wymienił jakie konkretnie dokumenty powinny znaleźć się w materiale dokumentacyjnym sprawy.

Z kolei odnosząc się do rozważań Wojewody, dotyczących tego, czy wnioskodawca był uprawniony do złożenia wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie administracyjne skarżący zaznaczył, że zarzut ten nie został przez organ w jakikolwiek sposób uzasadniony. Zdaje się, że rozpatrujący odwołanie kwestionuje załączone do akt sprawy pełnomocnictwo podmiotu wnoszącego o zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Skarżącego jest ono prawidłowe. Jednak także te wątpliwości organ odwoławczy mógł spróbować wyjaśnić żądając stosownych informacji od strony. Nie uczynił tego jednak, a jak wynika z rozdzielnika decyzji uwzględnił ten dokument przy dokonaniu doręczenia rozstrzygnięcia.

W tym stanie sprawy decyzja Wojewody M. narusza wskazany art. 138 § 2 kpa, gdyż organ ten dysponował materiałem dowodowym, pozwalającym na utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, a nawet jeśli uznał, że dowody wymagają uzupełnienia, to nie można przyjąć, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na rozstrzygnięcie lub organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania.

Wojewoda nie wyjaśnił przy tym dlaczego nie zastosował art. 136 § 1 kpa.

P. U. uważa również, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, gdyż organ odwoławczy nie rozpatrzył materiału dowodowego w jego całokształcie, a przez wydanie wadliwego rozstrzygnięcia naruszył również art. 12 kpa, gdyż uchylenie decyzji organu I instancji, w sytuacji ewentualnych niewielkich braków dowodowych, bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym powoduje niczym nieuzasadnione przedłużenie rozpatrywania wniosku o ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości.

Na koniec skarżący wskazał, że organ ll instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie formułował zarzutów w sposób jasny i staranny, lecz niezwykle nieprecyzyjnie i ogólnie. Już tylko ta okoliczność powoduje, że jego decyzja nie powinna się ostać, z uwagi na obrazę wskazanego art. 138 § 2 kpa in fine. Przy czym już tylko na marginesie należy wskazać, że odwołujący się od decyzji Starosty W. nie posiada nieruchomości przy opisanym gazociągu. Jest on jedynie udziałowcem w prywatnej drodze wewnętrznej, tak jak wiele innych osób, pod którą miał przebiegać gazociąg. Jego działania nakierowane są na uniemożliwienie wybudowania tej magistrali chyba, że uzyska bezpośrednią korzyść. Pomija on jednocześnie, że nieruchomość po dokonaniu inwestycji zostanie przywrócona do stanu poprzedniego, a jeśli to będzie niemożliwe, to za spowodowane szkody zostanie wypłacone stosowne odszkodowanie. Osoba ta nie poniesie więc żadnej realnej szkody, a jej działanie ma jak najbardziej charakter oportunistyczny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z 31 grudnia 2020 r. P. U. zwrócił uwagę na uciążliwości jakie spotykają mieszkańców ul. [...] w M. ze strony J. J. współwłaściciela działki nr [...] (drodze prywatnej), który nie mieszka przy tej ulicy. Jego zachowanie skutkuje tym, że mieszkańcy, także współwłaściciele tej drogi (rodziny z dziećmi), nie mają dostępu do wody, czy gazu. Jego zdaniem J. J. nie wspomniał, że spółka [...] dwukrotnie proponowała odszkodowania za budowę sieci gazowej. J. J. otrzymał też w ciągu ostatnich dwóch lat kilka propozycji zbycia udziałów w drodze od pozostałych współwłaścicieli, jednak żąda zbyt wygórowanej zapłaty.

Skarżący podkreślił, że budowa sieci gazowej w drodze bardzo ułatwi życie mieszkańcom i nie przeszkadza Józefowi Janickiemu. Gaz jest paliwem niskoemisyjnym. Biorąc pod uwagę problemy związane z zanieczyszczeniem środowiska budowa sieci gazowej w tej części M. ma duże znaczenie nie tylko dla mieszkańców ul. [...], ale całej społeczności lokalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie jest uzasadniony.

Sąd podziela stanowisko Wojewody M., że w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty W. z [...] września 2020 r. nie zostały rozważone i ocenione przez organ I instancji kluczowe zagadnienia decydujące o sposobie załatwienia wniosku [...] Sp. z o.o. w [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości – działki nr [...] (faktycznie wykorzystywanej jako droga dojazdowa, a przeznaczonej w planie miejscowym w przeważającej części pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem budownictwa wielorodzinnego i w niewielkiej części pod komunikację samochodową).

Rację ma Wojewoda M., że organ I instancji nie ustalił, czy inwestycja liniowa polegająca na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami na terenie działki nr [...] ma status inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 i art. 112 ust. 1 ugn w zw. z art. 2 pkt 5 upzp.

Poza sporem jest to, że działalność polegająca na budowie i utrzymywaniu urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych urządzeń należy (katalogowo, rodzajowo) do kategorii działań zmierzających do realizacji celów publicznych, o których mowa w art. 6 pkt 2 ugn.

Jednakże na tle konkretnej sprawy organ I instancji prowadzący postępowanie w trybie art. 124 ugn o udzielenie zezwolenia na ograniczenie prawa własności musi ocenić, czy w danym przypadku inwestycja, którą zamierza zrealizować na konkretnym gruncie konkretny podmiot ma charakter inwestycji o znaczeniu co najmniej lokalnym (gminnym), a więc inwestycji zaspokajającej przynajmniej na części terytorium gminy potrzeby lokalnej społeczności. Inwestycja o charakterze indywidualnym (służąca jednemu prywatnemu podmiotowi i podnosząca walory techniczno-użytkowe jednej nieruchomości) nie może być inwestycją celu publicznego. Taką inwestycją nie może też być inwestycja, która jedynie stwarza warunki realizacji inwestycji celu publicznego (inwestycji głównej). Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 upzp przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa 6 ugn.

Trafnie zwrócił uwagę Wojewoda M. w zaskarżonej decyzji, że tego zagadnienia nie rozważał i nie oceniał, na tle stanu faktycznego tej konkretnej sprawy, Starosta W.. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak ustaleń w zakresie tego, czy przedmiotowa inwestycja rozwija sieć miejskiej infrastruktury technicznej służącej zaopatrzeniu lokalnej społeczności w gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2020 r. poz. 713) i czy odbiorcami gazu z sieci gazowej będzie więcej osób niż jedna, w szczególności osoby wykorzystujące lub w przyszłości mogące wykorzystywać nieruchomości sąsiednie względem działki nr [...] na cele mieszkaniowe. To, że działka nr [...] (będąca przedmiotem inwestycji z zakresu budowy sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami) jest we współwłasności kilkudziesięciu osób fizycznych nie wyjaśnia tego ile osób będzie odbiorcami gazu z planowanego gazociągu i jakie to będą osoby.

Przy czym Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody M. zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy sieci gazowej wraz z przyłączami, to z powodu budowy również przyłączy nie spełnia ona jako całość wymogu inwestycji, która ma realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn. Organ odwoławczy pominął to, że w niniejszej sprawie chodzi o budowę obiektu budowlanego liniowego stanowiącego całość techniczno-użytkową - sieci gazowej wraz z przyłączami gazowymi, a nie wyłącznie samych przyłączy, tj. urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1, 3, 3a i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Sieć gazową tworzą obiekty sieci gazowej (m.in. gazociągi, tj. zewnętrzne rurociągi wraz z wyposażeniem, w tym przyłączami) połączone i współpracujące ze sobą, służące do transportu gazu ziemnego (§ 2 pkt 6,7,14,24 i 27 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie - Dz.U. z 2013 r. poz. 640).

Zatem przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy urządzenia przesyłowego (sieci gazowej wraz z przyłączami). Budowa ta mieści się (rodzajowo) w definicji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ugn.

Trafnie zwrócił uwagę Wojewoda M., że Starosta W. wydając decyzję z [...]września 2020 r. nie dokonał dokładnej i całościowej analizy części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2002 r. (Dz. Urz. Wojew. M. z 2002 r. Nr 140, poz. 3107 ze zm.) – dalej zwanego "planem miejscowym" przez co nie można było uznać, że organ I instancji zbadał, czy wnioskowane ograniczenie korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] będzie zgodne z planem miejscowym, jak tego wymaga art. 124 ust. 1 ugn.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 1 przedmiotem ogólnych ustaleń planu miejscowego, który dotyczy północnej części miasta M., są tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej z dopuszczeniem budownictwa wielorodzinnego, oznaczone na rysunku planu symbolem MWU. Na powyższym terenie ustalono przeznaczenie podstawowe, funkcje uzupełniające oraz przeznaczenie dopuszczalne i warunki jego dopuszczenia. Teren ten może być w całości wykorzystany na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo na cele przeznaczenia podstawowego oraz funkcji uzupełniających i funkcji dopuszczalnych, na zasadach ustalonych w dalszych przepisach (§ 4 ust. 2 i 3 planu miejscowego). Definicje przeznaczeń: podstawowego, uzupełniającego i dopuszczalnego reguluje § 7 ust. 5-7 planu miejscowego.

Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla poszczególnych działek lub ich zespołów należy określać według zasad ustalonych w stosunku do obszarów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, o których mowa w dziale II uchwały zatwierdzającej plan miejscowy (obszarów funkcjonalnych, których dotyczą poszczególne ustalenia szczegółowe planu), z uwzględnieniem ustaleń dotyczących struktury funkcjonalno-przestrzennej, układu drogowo-ulicznego, zasad obsługi inżynieryjnej, ograniczeń zagospodarowania wynikających z zasad ochrony środowiska przyrodniczego, o których mowa w rozdziałach 2, 3, 4, 5, 6, 7 tej uchwały (§ 6 planu miejscowego).

Plan miejscowy w przepisach ogólnych dotyczących ochrony środowiska wprowadza – co zasady - zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń niezwiązanych z funkcją terenu (§ 16 ust. 4 planu miejscowego).

Poza tym plan miejscowy wprowadza zakaz lokalizowania obiektów uciążliwych poza strefą przemysłowo-techniczną PT, z wyjątkiem takich, których lokalizacja okaże się niezbędna do obsługi funkcji podstawowych na tym terenie, pod warunkiem uzyskania pozytywnego wyniku oceny oddziaływania na środowisko sporządzonej w trybie obowiązujących przepisów (§ 16 ust. 5 planu miejscowego). Kwestię uciążliwości obiektów budowlanych reguluje § 7 ust. 14 pkt 1 planu miejscowego.

Jednocześnie plan miejscowy ustala nakaz sukcesywnego podłączenia wszystkich realizowanych obiektów do miejskiej sieci uzbrojenia (§16 ust. 8 planu miejscowego).

Przepisy ogólne planu miejscowego, na co trafnie zwrócił uwagę Starosta W., regulują zasady obsługi inżynieryjnej obszaru o określonym przeznaczeniu wydzielonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Zgodnie z § 15 ustala się, że północna część miasta M. zasilana będzie w gaz ziemny z gazociągu wysokiego ciśnienia Ć 500 mm [...]-[...] oraz stacji redukcyjno-pomiarowej I M.. Z kolei sieć osiedlowa gazu może być realizowana z głównego gazociągu średniego ciśnienia Ć 200/150/100 prowadzonego w Al. [...]. Lokalizacja wielkich obiektów w odległości mniejszej niż 150m od gazociągu [...] wymaga uzgodnienia z Zarządcą Sieci ([...] lub jego następców prawnych).

Jeżeli chodzi o ustalenia ogólne planu miejscowego dla terenów ciągów komunikacyjnych plan ten przewiduje, że na terenach w obrębie linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych zabezpiecza się pasy terenu m.in. dla podstawowych urządzeń i przewodów podziemnych miejskiej infrastruktury technicznej (§ 11 ust. 1 planu miejscowego).

Ustalenia szczegółowe, dotyczące w przeważającej części obszaru działki nr [...], zawarte zostały w § 76 planu miejscowego (symbol [...]). W tej części plan miejscowy ustalił m.in. dopuszczalne przeznaczenie terenu pod elementy podziemnej i naziemnej infrastruktury technicznej takie jak stacje transformatorowe, podziemne przepompownie ścieków i inne nieuciążliwe urządzenia kanalizacyjne. W zakresie realizacji infrastruktury technicznej plan miejscowy dopuścił lokalizację: - lokalnych przepompowni ścieków; - wolnostojących lub wbudowanych stacji transformatorowych 15/0,4 kV. Na tym terenie ustalono orientacyjną lokalizację przepompowni ścieków oznaczoną na rysunku planu symbolem NU.

W zakresie niewielkiej części działki nr [...] przeznaczonej pod komunikację samochodową – ul. [...] (symbol [...]) ustalenia szczegółowe zawarte są w Lp. 27, Tabeli nr 1 § 11 planu miejscowego. Wynika z nich, że ul. [...] to droga lokalna szerokości 12-15 m w liniach rozgraniczających. W uwagach określono: jezdnia 1x2, szerokość istniejącej jezdni bitumicznej ca 4,5 m (na długości ca 80 m).

Starosta W. nie dokonał oceny zgodności planowanej do realizacji inwestycji gazowej w kontekście całokształtu wskazanych wyżej zapisów planu miejscowego. Organ I instancji skupił się jedynie na ustaleniach ogólnych planu miejscowego zawartych w § 15 planu miejscowego, dotyczących zasad obsługi inżynieryjnej obszaru w zakresie gazownictwa.

Starosta W. nie odniósł się do zakazów środowiskowych, wynikających § 16 ust. 4 i 5 planu miejscowego. Organ I instancji nie wyjaśnił, czy planowaną do realizacji sieć gazową średniego ciśnienia wraz z przyłączami można potraktować jako obiekt związany z funkcją terenu działki nr [...], czy jest to obiekt nieuciążliwy lub uciążliwy, ale niezbędny dla obsługi funkcji podstawowej działki nr [...]. Starosta W. nie ustalił jaki charakter w zakresie stopnia wpływu na środowisko ma planowana realizacja inwestycji gazowej (uciążliwy, nieuciążliwy) zwłaszcza w kontekście § 3 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839).

Brak również w decyzji organu I instancji ustaleń, czy planowany obiekt będzie podłączony do miejskiej sieci uzbrojenia terenu (§ 16 ust. 8 planu miejscowego).

Starosta W. pominął zupełnie ustalenia szczegółowe planu miejscowego dotyczące symboli [...] (§ 76) i [...] (Lp. 27, Tabeli nr 1 § 11) w zakresie zasad lokalizacji na przedmiotowej nieruchomości elementów infrastruktury technicznej, aby następnie ocenić zgodność planowanej do realizacji inwestycji gazowej z planem miejscowym.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska Wojewody M., że w każdej sprawie o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn, istotne znaczenie ma to, czy plan miejscowy przewiduje przebieg urządzenia przesyłowego konkretnie po terenie nieruchomości będącej przedmiotem ograniczenia prawa własności i ustala granice zajęcia terenu działki gruntu pod inwestycję.

Co do zasady prawidłowo sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego winien dopuszczać realizację celu publicznego na danym obszarze i w sposób precyzyjny określać lokalizację inwestycji liniowej poprzez wskazanie nieruchomości przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki winien być pod nią zajęty.

Jednak w postępowaniu o wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 ugn organ wywłaszczeniowy nie ocenia prawidłowości planu zagospodarowania przestrzennego i bazuje na takim planie jaki obowiązuje na terenie danej gminy lub jej części. Zatem ocenę w zakresie zgodności tzw. małego wywłaszczenia z planem miejscowym determinuje określony model rozwiązań w zakresie przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania, zaproponowany w planie zagospodarowania przestrzennego oraz stopień jego szczegółowości, co do lokalizacji inwestycji celu publicznego na danym obszarze i zasad jego obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linii rozgraniczających tereny tej infrastruktury.

Nie oceniając legalności planu miejscowego trzeba zwrócić uwagę, że plan ten w części tekstowej, w § 4 nie przewiduje wydzielenia osobnych obszarów funkcjonalnych pod sieci gazowe średniego ciśnienia. Według § 5 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego na rysunku planu określa się jako obowiązujące oznaczenia graficzne dotyczące lokalizacji terenów rezerwowanych dla kubaturowych urządzeń obsługi inżynieryjnej terenu. Przedmiotowa inwestycja dotyczy natomiast lokalizacji gazociągu - obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, a nie urządzenia kubaturowego.

Plan w części tekstowej przewiduje też oznaczenie na rysunku planu strefy oddziaływania (uciążliwości) gazociągu oraz oznaczenie (informacyjnie) przebiegu gazociągu. Z tym, że dotyczy to tylko i wyłącznie gazociągu wysokiego ciśnienia (§ 5 ust. 2 pkt 6 tiret trzecie i ust. 3 tiret drugie planu miejscowego). Z kolei § 103 planu miejscowego wyznacza w obszarze o symboli [...] strefę uciążliwości (strefę ochronną) wokół tego typu gazociągu.

Natomiast w zakresie lokalizacji gazociągu średniego ciśnienia plan miejscowy w jego części tekstowej nie ustala przebiegu tego rodzaju gazociągu po konkretnych działkach gruntu i zakresu zajęcia gruntu pod taką inwestycję. § 15 ust. 2 planu miejscowego przewiduje z jakiego gazociągu ma być zasilana sieć osiedlowa gazu, tj. z głównego gazociągu średniego ciśnienia Ć 200/150/100 prowadzonego w Alei [...].

Sposób redakcji i merytoryczna treść części tekstowej planu miejscowego wskazuje zatem na to, że prawodawca miejscowy (Rada Miasta M.) nie miał zamiaru wytyczania w terenie objętym planem przebiegu gazociągu średniego ciśnienia po konkretnych działkach ewidencyjnych z wyznaczeniem strefy ochronnej, za wyjątkiem gazociągu wysokiego ciśnienia.

Ze znajdującego się w aktach sprawy fragmentu części graficznej planu miejscowego nie wynika przebieg sieci gazowej średniego ciśnienia po działce nr [...] i zakres tzw. strefy kontrolowanej. Z legendy do planu miejscowego będącej w aktach administracyjnych wynika, że plan miejscowy nie przewiduje graficznego oznaczenia w terenie objętym planem takich urządzeń przesyłowych jak sieć gazowa średniego ciśnienia i w konsekwencji nie wyznacza strefy uciążliwości tego typu obiektu.

Z powyższego wynika, że prawodawca lokalny ustalenie samego przebiegu gazociągu średniego ciśnienia i zakresu zajęcia terenu pod strefę ochronną (strefę kontrolowaną) w obszarze funkcjonalnym, w którym dopuszczono lokalizację takiego gazociągu, podporządkował regułom budowy tego typu obiektów zawartym w przepisach techniczno-budowlanych i decyzję w tym zakresie pozostawił inwestorowi, który będzie realizował konkretną inwestycję tego typu na terenie konkretnych działek, zgodnie z właściwymi przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Mogło to być podyktowane specyfiką inwestycji gazowej, ponieważ klasę lokalizacji i miejsce lokalizacji (w tym zasięg strefy kontrolowanej) w przypadku gazociągu wyznaczał w 2002 r. operator sieci gazowej (§ 6, § 8 i § 9 ust. 1, 2, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe – Dz.U. Nr 97, poz. 1055).

Taki, a nie inny, charakter rozwiązań przewidzianych w planie miejscowym, dotyczących poruszonego wyżej zagadnienia (przebiegu gazociągu i zakresu zajęcia terenu pod inwestycję), wyznacza także większy margines swobody dla organu, który będzie wydawał decyzję w oparciu o art. 124 ugn. W takim przypadku to decyzja (i stosowna mapa stanowiąca jej załącznik graficzny) musi wskazywać precyzyjnie przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które z kolei nastąpić może tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.

Tego rodzaju ustalenia i oceny powinien poczynić Starosta W. w postępowaniu wywołanym wnioskiem z 18 maja 2020 r., czego jednak nie uczynił.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody M., że w niniejszej sprawie należy ponownie wyjaśnić w postępowaniu przed organem I instancji kwestię przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. J. J. (jeden ze współwłaścicieli działki nr [...]) w sposób wyraźny oświadczył w odwołaniu, że nie wyraża zgody na budowę przedmiotowej sieci gazowej na spornym gruncie.

Sąd zwraca uwagę, że wyrażenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej we współwłasności wielu podmiotów stanowi czynność przekraczającą tzw. zwykły zarząd rzeczą wspólną (art. 199 Kodeksu cywilnego). Zatem brak zgody choćby jednego z właścicieli uniemożliwia uznanie tego rodzaju czynności za prawnie skuteczną. Wobec tego, skoro J. J. sprzeciwia się realizacji na działce nr [...] inwestycji gazowej i dał temu wyraz w odwołaniu, to oczywistym jest, że [...] Sp. z o.o. nie uzyska zgody wszystkich właścicieli nieruchomości na ograniczenie prawa własności i wobec tego rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 ugn należało uznać za wyczerpane i zakończone.

Jeżeli zaś chodzi o kwestię prawidłowości umocowania A. C. podpisującej w imieniu inwestora [...] Sp. z o.o. wniosek z 18 maja 2020 r. o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości Sąd zwraca uwagę, że pełnomocnictwo z 25 lutego 2019 r. obejmowało swym zakresem umocowanie A. C. do działania w imieniu [...] Sp. z o.o. (pkt 11, str. 2 pełnomocnictwa) w sprawach o wydanie w trybie art. 124 ugn decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Jednak załączone do wniosku pełnomocnictwo było pełnomocnictwem udzielonym na czas określony, tj. do 31 marca 2020 r. Tę okoliczność zupełnie pominął Starosta W..

Wobec tego Sąd uznał, że wskazane wyżej uchybienia Starosty W. w zakresie zaniechania wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia opisanych wyżej zagadnień, w tym przesłanek zastosowania art. 124 ust. 1 ugn świadczą o istotnym naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Zgodzić należało się z Wojewodą M. m, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak istotnych uchybień organu I instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego nie mógł naprawić organ odwoławczy działając w trybie art. 136 § 1 kpa, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa).

Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewoda M. wskazał, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadnie organ odwoławczy wskazał na konieczność rozważenia i oceny przez organ I instancji, czy planowana na gruncie inwestycja gazowa jest inwestycją celu publicznego (ma co najmniej lokalny charakter), a jeżeli tak, to czy jest zgodna z konkretnymi przepisami ogólnymi i szczegółowymi planu miejscowego (w zakresie przeznaczenia terenu działki nr [...] pod inwestycję gazową, jak i możliwości jej zagospodarowania pod tę inwestycję).

W pierwszej kolejności Starosta W. winien wyjaśnić, czy w momencie złożenia wniosku i na dalszym etapie sprawy administracyjnej A. C. posiadała umocowanie do działania w imieniu [...] Sp. z o.o. w sprawach, o których mowa w art. 124 ugn i wobec tego wezwać A. C. do przedłożenia w zakreślonym terminie nie krótszym niż 7 dni dokumentu pełnomocnictwa, pod rygorem pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa).

Starosta W. winien również wezwać wnioskodawcę do przedłożenia pisemnych wyjaśnień (art. 50 § 1 kpa) oraz dokumentacji potwierdzających, że planowana do realizacji inwestycja gazowa jest inwestycją celu publicznego o charakterze co najmniej lokalnym (a nie indywidualnym) i rozwija sieć gazową miejskiej infrastruktury technicznej, a także wskazujących stopień wpływu (oddziaływania) zamierzenia inwestycyjnego na środowisko.

Po zgromadzeniu powyższych dowodów organ I instancji winien ocenić zgodność planowanej inwestycji gazowej z planem miejscowym, a następnie swoje stanowisko należycie uzasadnić w decyzji kończącej postępowanie, jak tego wymaga art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.