Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2020 r nr [...] Główny Geodeta Kraju (dalej: GGK/organ) po rozpoznaniu odwołania S. O. i K. O. uchylił w całości decyzję z [...] października 2020 r., nr [...] M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdzającą, na wniosek S. O. i K. O., nieważność decyzji nr [...] Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2019 r., w części dotyczącej odmowy ujawnienia działki nr [...] na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 2018 r. sygn. akt [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 6 lutego 2019 r. S. O. i K. O. złożyli do Starosty P. podanie o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie właściciela działki [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] Starosta P. orzekł o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], polegającej na wpisaniu w miejsce działki nr [...] o pow. [...] ha jako stan nowy działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz wpisaniu S. i K. O. jako właścicieli do działki nr [...] na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt [...] oraz mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2017 r. pod nr [...]. Pismem z dnia 26 czerwca 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia 6 lipca 2020 r., S. O. i K. O., złożyli do WINGiK wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] wskazując między innymi, że Organ rażąco narusza prawo (...) nie zabezpiecza w należyty sposób prawa własności podmiotów ewidencyjnych jakim są właściciele nieruchomości - osoby fizyczne.
Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], WINGiK orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty P. w części dotyczącej odmowy ujawnienia działki nr [...] na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 2018 r. sygn. akt [...]. Pismem z dnia 26 października 2020 r. S. O. i K. O. złożyli do Głównego Geodety Kraju odwołanie od ww. decyzji WINGiK z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...]/08/19 r. Starosty P. tj. w zakresie (...) odmowy wpisu prawidłowej klasyfikacji gruntu jako użytek rolny zamiast lasu, a zatem niezgodnie ze stanem faktycznym (...). Rozpatrując złożone odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Główny Geodeta Kraju wskazał, że zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania administracyjnego z urzędu lub na żądanie strony organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] byli: S. O. i K. O. (właściciele nowopowstałej działki ewidencyjnej nr [...]) oraz B. R. (właścicielka działki ewidencyjnej nr [...], z której zostały wydzielone działki ewidencyjne nr [...] i [...]).
W ocenie Głównego Geodety Kraju, Starosta P. prawidłowo ustalił krąg stron przedmiotowego postępowania, ponieważ wnioskowana zmiana dotyczyła ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków, w miejsce działki ewidencyjnej nr [...], będącej własnością B. R., działek ewidencyjnych nr [...] i [...], oraz wpisaniu jako właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] S. O. i K. O.. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P., zdaniem organu, winny być te same osoby fizyczne lub ich ewentualni następcy prawni, jako osoby, których interesu prawnego dotyczy to postępowanie (zob. art. 28 k.p.a.) Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzja WINGiK z dnia [...] października 2020 r., nr [...], orzekająca w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P., skierowana była jedynie do pełnomocnika wnioskodawców tj. A. H.. Brak jest natomiast w rozdzielniku B. R., a także brak jest w aktach sprawy dowodu doręczenia tej stronie przedmiotowej decyzji.
W konsekwencji powyższego organ stwierdził, że niedoręczenie wszystkim stronom decyzji WINGiK kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], stanowi naruszenie zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia do zakończenia. Uniemożliwienie stronie zapoznania się z decyzją kończącą postępowanie w pierwszej instancji, a tym samym artykułowania swojego stanowiska co do tej decyzji w ewentualnym odwołaniu, powoduje konieczność powtórzenia pierwszoinstancyjnego postępowania. GGK wskazał, że, ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji winien doręczyć B. R. decyzję kończącą to postępowanie. Organ zwrócił także uwagę, że sentencja decyzji WINGiK z dnia [...] października 2020 r., znak: nr [...] zawiera jedynie rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty P. w części dotyczącej odmowy ujawnienia działki nr [...] na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 2018 r. sygn. akt [...].
Z uzasadnienia decyzji WINGiK wynika zaś, że organ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. w części dotyczącej odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych występujących na działce ewidencyjnej nr [...]. Rozstrzygnięcia w tym zakresie brakuje natomiast w samej sentencji decyzji WINGiK. GGK wskazał, że organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, powinien w sentencji swojej decyzji zawrzeć rozstrzygnięcie co do całości przedmiotu postępowania, a nie tylko jego części. Organ podkreślił jednocześnie, że wobec powyższego zarzuty merytoryczne zawarte w odwołaniu pozostały bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie.
Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli S. O. i K. O. (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj:
- 1. błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w części dotyczącej odmowy ujawnienia działki nr [...] w ewidencji gruntów na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt: [...] z tego powodu, że Stroną w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym powinna być B. R., tj. poprzedni właściciel działki o nr [...], z której została wydzielona działka o nr [...], pomimo że: a) B. R. w żaden sposób nie jest Stroną w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ będący przedmiotem postępowania wpis nowopowstałej działki o nr [...] i jej nowych właścicieli do ewidencji gruntów i budynków, nie dotyczy interesu prawnego poprzednich właścicieli, b) z samego faktu, że w postępowaniu o wpis działki o nr [...] do ewidencji gruntów i budynków Stroną była B. R. nie oznacza, iż posiada interes prawny i tym samym jest Stroną w postępowaniu nieważnościowym;
- 2. naruszenia art. 16 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości, pomimo że Skarżący odwołał się jedynie w zakresie dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. nr [...] co do kwestii klasyfikacji gruntów działki nr [...], a zatem decyzja organu I instancji w zakresie stwierdzenia nieważności w części w/w decyzji Starosty, stała się ostateczna i prawomocna.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg. norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, w tym wypadku sprzeciwu, oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Głównego Geodetę Kraju w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), (dalej k.p.a.) Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zgodnie zaś z art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego.
Wyjaśnić także należy, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji przenosi na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (zob. np. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., sygn. akt III SA 1567/96 - LEX nr 35915; wyrok NSA z 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 148/98 - LEX nr 41651; wyrok NSA z 11 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 2300/96 - LEX nr 36124; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98 - LEX nr 48725). Funkcją odwołania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie (nie jest związany granicami odwołania) i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego winno mieć charakter wyjątkowy.
W niniejszej sprawie przedmiot postępowania administracyjnego stanowiło rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji starosty P. z [...] sierpnia 2019 r. w części dotyczącej odmowy ujawnienia działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] sierpnia 2018 r. sygn. akt [...].
Zgodnie z art. 11 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. na organie odwoławczym ciążył obowiązek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz działając zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wskazano wyżej rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.
Rozważyć w przedmiotowej sprawie należało zatem czy organ odwoławczy naruszył przepis art. 136 k.p.a. Artykuł ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy dostrzegł wady postępowania a w konsekwencji wady samej decyzji, które uniemożliwiały mu merytoryczne rozpoznanie odwołania. Pierwszą dostrzeżoną przez organa wadą był brak doręczenia przedmiotowej decyzji wszystkim stronom, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie. Organ prawidłowo ustalił, że stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2019 r., byli: S. O. i K. O. (właściciele nowopowstałej działki ewidencyjnej nr [...]) oraz B. R. (właścicielka działki ewidencyjnej nr [...], z której zostały wydzielone działki ewidencyjne nr [...] i [...]).
Wnioskowana wówczas zmiana dotyczyła ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków, w miejsce działki ewidencyjnej nr [...], będącej własnością B. R., działek ewidencyjnych nr [...] i [...], oraz wpisaniu jako właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] S. O. i K. O.. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. winny być te same osoby fizyczne, które brały udział w postepowaniu zwykłym lub ich ewentualni następcy prawni, jako osoby, których interesu prawnego dotyczy to postępowanie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są nie tylko strony postępowania zwykłego, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
Z kolei stroną każdego postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych (tak danych przedmiotowych, jak i podmiotowych), a tego dotyczyła decyzja Starosty P. z [...] sierpnia 2019 r. jest aktualny właściciel lub inny podmiot władający konkretną działką ewidencyjną. Treść ewidencji wywiera bowiem skutki w sferze jego praw i obowiązków, np. w zakresie wysokości obciążeń publicznoprawnych związanych z własnością nieruchomości. Legitymacja procesowa przysługuje również byłemu właścicielowi w sprawie mającej za przedmiot zmianę danych podmiotowych, gdyż istotą tej sprawy jest wykreślenie danych personalnych byłego właściciela i wpisanie w jego miejsce danych nowego właściciela. Poprzedni właściciel posiada niewątpliwie interes prawny, aby ewidencja oddawała stan prawny, który wynika z innej czynności prawnej dokonanej z jego udziałem (umowy, wyroku sądowego). Przymiot strony nie przysługuje natomiast byłemu właścicielowi w sprawie zmiany w ewidencji w zakresie danych przedmiotowych.
Nie ma on już do niej żadnego tytułu prawnego i z tej przyczyny treść ewidencji jest dla niego nieistotna, gdyż nie oddziałuje na jego prawa lub obowiązki. Z tych przyczyn B. R. powinna być także stroną postępowania nieważnościowego gdyż również jej interesu prawnego jako właścicielki działki [...] dotyczyła decyzja Starosty P. z [...] sierpnia 2019 r. (por wyrok NSA sygn. I OSK 1830/20).
GGK prawidłowo ustalił, że decyzja WINGiK Z [...] października 2020 r. skierowana została jedynie do pełnomocnika wnioskodawców zaś nie została skierowana do B. R.. W aktach brak jest zwrotnego potwierdzenia doręczenia tej stronie przedmiotowej decyzji jak również brak jest dowodu poświadczającego skierowanie tej decyzji do B. R..
W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie uznał, że tego rodzaju działanie stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. "organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie im decyzji. Pozwala to na ziszczenie podstawowej zasady ogólnej czynnego udziału strony (stron) w postępowaniu, ustanowionej w powołanym art. 10 § 1 k.p.a. Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, ale też poinformowanie o czynnościach w toku postępowania. Ograniczenie zatem ustalenia wystąpienia tej kwalifikowanej wadliwości do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z pominięciem zawiadomienia o czynnościach postępowania wyjaśniającego stanowi o naruszeniu przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pozbawienie udziału strony w postępowaniu to również pozbawienie udziału w czynnościach decydujących, a zatem obejmuje przypadki gdy stronie nie doręczono decyzji.
Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. Niedoręczenie decyzji kończącej postępowanie oznacza bowiem, że strona nie ma wiedzy o rozstrzygnięciu sprawy, sposobie jej rozstrzygnięcia i motywach orzeczenia, a także nie ma praktycznej możliwości jej zaskarżenia poprzez wniesienie odwołania. Organ zatem prawidłowo zlecił organowi I instancji doręczenie każdej ze stron podjętego w sprawie rozstrzygnięcia ponownie rozpoznając sprawę.
Druga istotną wadą decyzji MWINGiK dostrzeżoną przez GGK jest brak w sentencji rozstrzygnięcia w zakresie części wniosku skarżących, a objętym odwołaniem. Sentencja decyzji WINGiK z dnia [...] października 2020 r., znak: nr [...] zawiera jedynie rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty P. w części dotyczącej odmowy ujawnienia działki nr [...] na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 2018 r. sygn. akt [...]. Z uzasadnienia decyzji WINGiK wynika zaś, że organ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. w części dotyczącej odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych występujących na działce ewidencyjnej nr [...]. Rozstrzygnięcia w tym zakresie brakuje w samej sentencji decyzji WINGiK.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 kpa decyzja zawiera rozstrzygnięcie. Wynikający z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek organu zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy, ponieważ obowiązek ten jest odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie zakresem jej wniosku. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) (patrz wyrok NSA z z 10 stycznia 2017 r., II OSK 910/15. Nie jest zatem dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu.
Element uzasadnienia, nie spełnia zatem elementarnego wymogu wynikającego z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 618/19. Organ zatem zasadnie zobowiązał organ pierwszej instancji, aby ponownie rozpatrując sprawę, zawarł w sentencji swojej decyzji rozstrzygnięcie co do całości przedmiotu postępowania, a nie tylko jego części gdyż stanowi to naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 kpa. Tym samym zarzut skarżących zawarty w punkcie 2 sprzeciwu jest nieuzasadniony gdyż rozstrzygnięcia w zakresie objętym odwołaniem brak jest w sentencji decyzji.
Z uwagi zatem na stwierdzone wady decyzji dotyczące naruszenia art. 10 kpa oraz art. 107 § 1 pkt 5 kpa organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zakres zleconych przez organ II instancji czynności stanowi istotne dla sprawy okoliczności, które mają charakter prawotwórczy. Przeprowadzenie oceny merytorycznej materiału dowodowego przed organem II instancji na obecnym etapie pozbawiałoby strony możliwości weryfikacji decyzji w postępowaniu dwuinstancyjnym ponieważ nie wszystkie strony miały możliwość zapoznania się zarówno z materiałem dowodowym już zgromadzonym przed organem I instancji jak również decyzją, która nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie objętym treścią odwołania. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 kpa, a swoje stanowisko wyczerpująco uzasadnił.
Sąd na podstawie art. 64e p.p.s.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji był uprawniony wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może kontrolować legalności także decyzji organu pierwszej instancji a także odnosić się do argumentów strony związanych z merytorycznym rozpoznaniem wniosku, także z uwagi na dostrzeżone przez organ nadzorczy wady przedmiotowej decyzji.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.