Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 23 września 2022r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dalej "SKO", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 3 sierpnia 2022 r. nr 70/2022 o ustaleniu opłaty adiacenckiej należnej od A. J. i E. J., dalej "Skarżące".
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Decyzją z 19 kwietnia 2018 r. nr 273/2018, wydaną na wniosek Skarżących, Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził podział nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], oznaczonej nr ew. [...], obr. [...] na działki: [...]. Decyzja stała się ostateczna 4 maja 2018 r.
Następnie decyzją z 3 sierpnia 2022 r. nr 70/2022 Prezydent ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie łącznej 33 300 zł i obciążył nim Skarżące proporcjonalnie do przysługujących im udziałów w gruncie (szczegółowo opisane w decyzji). Organ oceni; operat poprzez stwierdzenie, że nie zawiera on wad, które mogłyby stanowić podstawę do jego kwestionowania.
Odwołanie wniosły Skarżące wskazując na wadliwość operatu i nie uwzględnienie, że przez działki przebiega rów melioracyjny, co ma wpływ na wartość nieruchomości.
Rozpoznając odwołanie organ II instancji wskazał jako podstawę prwną art. 98 a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D:U: 2021, poz. 1899), dalej "ugn". Ustalił, że zgodnie z uchwałą nr XXII/745/2008 Rady Miasta st. Warszawy z 10 stycznia 2008 r. w sprawie określania stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału Prezydent jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału. Podstawą ustalenia wysokości tej opłaty był operat rzeczoznawcy majątkowego. Z operatu wynika, że zmiana wartości nieruchomości była spowodowana stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Organ uznał, że operat jest prawidłowy pod względem formalnym, że prawidłowo przeprowadzono wycenę dla stanu przed i po podziale, opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny w tym podejście (porównawcze), metodę (korygowania ceny średniej). Wycena została dokonana po wizji lokalnej, analizie dokumentacji i analizie rynku lokalnego który został uznany za najwłaściwszy (art. 154 ust. 1 ugn). Do porównania przyjęto działki o cechach zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Jako cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości przyjęto: lokalizację, sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej, wielkość nieruchomości, utrudnienia inwestycyjne.
W ocenie Kolegium były to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej pochodzące z tego samego rynku lokalnego. Występujące różnice skorygowano w procesie wyceny.
Tym samym uznano, że operat został sporządzony w sposób prawidłowy i może stanowić wiarygodny dowód w sprawie. Poza tym odwołujący nie wnieśli zastrzeżeń co do operatu szacunkowego w trybie art. 157 ugn.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że istnienie rowu melioracyjnego nie ma wpływu na wartość nieruchomości. Nie podzielił także wniosku Skarżących, że wartość nieruchomości powinna być ustalona na rok złożenia wniosku o podział tj. rok 2017 r, gdyż czas trwania postępowania nie ma znaczenia dla oceny zasadności ustalania opłaty adiacenckiej, Przepis art. 98a 1b ugn wskazuje daty na jakie ustala sią stan nieruchomości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły Skarżące zaskarżając decyzję w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciły:
1.. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn polegające na błędnym zaakceptowaniu, że przyjęte przez rzeczoznawców do porównania działki posiadają cech podobieństwa do działek powstałych w wyniku podziału w sytuacji gdy jest brak ku temu podstaw przy jednoczesnym pominięciu jako cech porównawczych m.in. kształtu, uzbrojenia, możliwości realizacji zabudowy, co doprowadziło do błędnego (zawyżonego) ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej;
2. art. 98 ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ugn w zw. z art. 84 § 1 kpa polegające na samodzielniej ocenie przez organ odwoławczy, że rów melioracyjny nie ma wpływu na wartość nieruchomości podczas gdy organ nie jest uprawniony do formułowania opinii o wartości nieruchomości a uprawnienia te posiada rzeczoznawca majątkowy.
Wniosły o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2021, 735), dalej "ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Sąd ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie i powinien wziąć to pod uwagę nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 września 2022 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Decyzja organu administracji składa się z kilku elementów a jednym z nich jest jej uzasadnienie. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie powinno zawierać fakty które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i przyczyny z powodu których innym dowodom nie dał wiary, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno być konkretne i realne oraz adekwatne do treści rozstrzygnięcia. Ma bowiem odzwierciedlać tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania danego przepisu prawa.
Lektura uzasadnienia decyzji nie pozwala na ocenę czy organ dokonał analizy operatu znajdującego się w aktach a sporządzonego przez M. W. i K. W..
Po pierwsze w żadnym miejscu decyzji nie wskazano, że to właśnie ten operat podlegał ocenie organu. Po drugie wątpliwości te wynikają z faktu, że organ oceniając operat wskazał na 5 cech rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości tj lokalizację, sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej, wielkość nieruchomości, utrudniania inwestycyjnej. Tymczasem z operatu wynika, że tych cech jest 3: lokalizacja szczegółowa, powierzchnia działki, warunki techniczno- użytkowe (str. 12 operatu). Po trzecie, z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem zwiększenia wartości działki było stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi (str. 3 decyzji) podczas gdy autorzy operatu takiego wniosku nie sformułowali. Poza tym opłata adiacencka w tej sprawie nie była ustalana w związku z wybudowaniem drogi ale podziałem nieruchomości. Sąd to zupełnie dwie różne podstawy prawne ustalania opłaty adiacenckiej.
Dopiero gdy organ II instancji w sposób należyty oceni znajdujący się w aktach operat szacunkowy będzie możliwa kontrola sądowa decyzji administracyjnej.
Z tych względów zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej ponieważ, zdaniem Sądu, w tej sprawie brak jest prawidłowej oceny operatu szacunkowego który został sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania.
Takiej oceny operatu nie przeprowadził także organ I instancji wskazując jedynie, że "wycena sporządzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami – ugn, ustawą kodeks cywilny i rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (...) operat zawiera wszystkie wymagane elementy treści oraz jest spójna, logiczna i rzetelna". Prawidłowa ocena operatu, podstawowego przecież dowodu w tego rodzaju w sprawie musi być tego rodzaju aby adresaci decyzji wiedzieli w jaki sposób, pod jakim kątem dokonał analizy operatu. I choć organ nie ma szczegółowej wiedzy specjalistycznej to organ ma obowiązek oceny operatu pod kątem zgodności z przepisami prawa, choć w ograniczonym zakresie. Aby takiej oceny dokonać organ musi wskazać na konkretne przepisy prawa i ustalenia rzeczoznawcy w tym aspekcie, choćby co do kwestii wzięcia do porównania nieruchomości podobnych. Takiej oceny (abstrahując od tego, że nie wiadomo jaki operat organ miał na myśli), w tej sprawie brak.
Zgodzić się należy co do zasady, że kwestia wpływu na wartość nieruchomości istnienia rowu melioracyjnego który, jak twierdzą skarżący, znajduje się na działkach, wymaga zasięgnięcia w tym przedmiocie opinii rzeczoznawców gdyż to oni a nie organ administracji posiadają wiedzę merytoryczną do takiej oceny. To samo dotyczy wyboru cech mających wpływ na wartość nieruchomości a co wynika z art. 154 ust. 1 ugn.
Rozpoznając ponownie sprawę organ w sposób prawidłowy oceni konkretny dowód w postaci operatu szacunkowego, ustali czy operat ten spełnia kryteria poprawności, odniesie się do kwestii wpływu istnienia rowu na wartość nieruchomości poprzez zwrócenie się do rzeczoznawcy o wydania opinii w tym przedmiocie, o ile kwestia ta nie będzie przedmiotem jego oceny w sporządzonym operacie szacunkowym. Następnie sporządzi uzasadnienie, które będzie odpowiadało wymogom art. 107 § 3 kpa. W przypadku gdyby okazało się że aktualność operatu straciła moc podejmie konieczne czynności w tym zakresie (aktualizacja lub sporządzenie nowego operatu z uwzględnieniem uwag co do przebiegu rowu melioracyjnego.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 ppsa sąd uchylił obie decyzje.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 ppsa w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804). zasądzając od organu na rzecz Skarżących tytułem wynagrodzenia adwokata [...]zł i [...]zł tytułem zwrotu kosztów poniesionego wpisu od skargi ustalonej na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 221, poz. 2193).