Uzasadnienie
M. S. i Z. S. (dalej: "skarżący"), reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 7 listopada 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", organ") wyroku tego Sądu z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 336/15.
Powyższym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi w dniu 30 września 2015 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 35 akt sprawy o sygn. I SAB/Wa 336/15). Termin wykonania wyroku upłynął zatem 30 grudnia 2015 r.
M. S., pismem z 7 czerwca 2016 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie ww. wyroku Sądu z dnia 3 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1061/16 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 zł oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Prawomocny wyrok Sądu organ otrzymał w dniu 8 marca 2017 r.
Z uwagi na dalszą bezczynność organu M. S. (po uprzednim wezwaniu do wykonania wyroku) pismem z 31 października 2017 r. wystąpił do Sądu z ponowną skargą na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. I SAB/Wa 336/15. Wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 2159/17, Sąd wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3 000 zł oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy doręczono organowi w dniu 1 sierpnia 2018 r.
Pismem z 28 października 2022 r. Z. S. i M. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwali organ do wykonania wyroku z dnia 3 lipca 2015 r. a wobec braku dalszego działania organu (pismem z 7 listopada 2022 r.) wnieśli skargę domagając się wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny z tytułu niewykonania wskazanego wyroku a także przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżących od organu, według norm przepisanych.
Skarżący podnieśli, że od daty zwrotu akt, po wydaniu wyroku z dnia 3 lipca 2015 r. stwierdzającego bezczynność organu, minęło ponad 7 lat, a decyzja nie została wydana oraz w sprawie nie podjęto merytorycznych czynności, celem jej zakończenia. Dalej wskazali, że w związku z długotrwałą bezczynnością Prezydenta [...] w rozpoznaniu niniejszej sprawy skarżący ponoszą wiele negatywnych konsekwencji. Długotrwałe postępowanie wywołuje bowiem stres, wpływa źle na ich kondycję psychiczną i fizyczną.
Skarżący podkreślili, że biorąc pod uwagę okoliczności zachodzące w niniejszej sprawie, tj. okres niewykonywania przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 336/15 oraz dwukrotne ukaranie już organu grzywną, wniosek o zasądzenie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasługuje na uwzględnienie.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując, że w dniu 16 listopada 2022 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o wyrażenie zgody na przejrzenie księgi hipotecznej ozn. jako hip. "[...] w [...] na [...]", dz. nr [...]. Dokonał także wystąpienia do Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie księgi meldunkowej budynków położonych na terenie przedmiotowej nieruchomości oraz Biura Organizacji Urzędu, Archiwum Państwowego w [...], a także Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie wszelkich dokumentów dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wskazał, że materiał dowodowy został uzupełniony i obecnie podlega weryfikacji o czym pełnomocnik wnioskodawców był informowany pismem z 10 listopada 2022 r., a w przedmiotowym piśmie podany został także planowany termin zakończenia postępowania wyznaczony na dzień 31 stycznia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Z wymienionego przepisu wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę.
Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę (wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a.) i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku.
W przedmiotowej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 336/15, zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość, w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu dnia 30 września 2015 r. Oznacza to, że termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, upłynął dnia 30 grudnia 2015 r.
Jednocześnie, w sprawie tej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dwukrotnie już wymierzył organowi grzywnę: wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1061/16 w wysokości 500 zł oraz wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2159/17 w wysokości 3 000 zł. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że do dnia wydania niniejszego wyroku (mimo wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku - pismem z 28 października 2022 r.), Prezydent nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Z uwagi na to, że Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z dnia 3 lipca 2015 r., sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi kolejnej już (trzeciej) grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.
W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy oraz to, że Prezydent został już ukarany grzywną w wysokości 500 zł oraz następnie 3 000 zł, które to sankcje jednak nie przyniosły skutku w postaci wykonania wyroku z dnia 3 lipca 2015 r., Sąd ocenił, iż represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 10 000 zł, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Tym bardziej, że grzywna może być wymierzana wielokrotnie. Wymierzając grzywnę w tej wysokości Sąd miał też na względzie, że od 1 sierpnia 2018 r. do dnia wyrokowania minęło 4 lata i prawie 10 miesięcy.
Jednocześnie, rozpoznając sprawę stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po otrzymaniu - w dniu 1 sierpnia 2018 r. - prawomocnego wyroku z dnia 10 maja 2018 r. wymierzającego grzywnę w kwocie 3 000 zł, organ podjął czynności w sprawie dopiero 26 kwietnia 2019 r. (wystąpienie do Archiwum Państwowego w [...] czy Sądu Rejonowego dla [...]), a więc po ponad ośmiu miesiącach bezczynności. Z akt sprawy wynika, że zintensyfikowanie czynności nastąpiło dopiero w 2022 r., wtedy też organ wyznaczył termin zakończenia sprawy wyznaczając go na dzień 31 sierpnia 2022 r., którego także nie dochował.
Zastrzeżenia budzi sytuacja, w której organ przez tak długi okres czasu nie podejmuje w sprawie czynności zmierzających do wydania decyzji kończącej postępowanie. Prezydenta nie zmobilizował nawet fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ukarał już organ dwukrotnie grzywną za wieloletnie niewykonanie wyroku zobowiązującego do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Powyższe uzasadnia zatem uznanie działania organu za rażąco naruszające prawo. Sądowi znany jest z urzędu zarówno fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, ze względu na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak w niniejszym przypadku wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż zachowanie organu, trudno uznać za nakierowane na rozpoznanie sprawy. Jednocześnie w ocenie Sądu, okoliczności wskazane przez organ nie mogą stanowić usprawiedliwienia niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy zaistniały podstawy do przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Suma pieniężna z art. 154 § 7 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie miała miejsce.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).