Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z [...] czerwca 2022 r. E. P. (dalej jako skarżąca), wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – Z. K. Do wniosku załączyła dwa orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] grudnia 2016 r. i z [...] grudnia 2018 r., nr [...]. Z tego ostatniego orzeczenia wynika, że Z. K. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano na stałe, niepełnosprawność istnieje od [...] października 2015 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2018 r. Wskazano również, że nie wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby oraz, że nie wymaga korzystania z systemy środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji.
Skarżąca załączyła również wydane - na skutek odwołania od ww. orzeczenia z [...] grudnia 2018 r. - przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] marca 2019 r., nr [...], którym Wojewódzki Zespół uchylił zaskarżone orzeczenie w części i zaliczył Z. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzekł też, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2016 r. oraz, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz wymaga korzystania z systemy środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Wójt Gminy [...] decyzją z [...] września 2022 r., nr [...], odmówił przyznania jej wnioskowanego świadczenia, podnosząc, że zachodzą negatywne przesłanki do jego przyznania.
Po pierwsze, matka skarżącej – Z. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem M. K., który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - co oznacza, że zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. dalej jako ustawa lub "u.ś.r.").
Po drugie, niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała do ukończenia 18 roku życia lub 25 roku życia w przypadku nauki w szkole lub szkole wyższej oraz osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zatem występuje negatywna przesłanka wynikająca w art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis - w ocenie organu - jest nadal obowiązującym przepisem prawa, bowiem od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, pomimo kilkukrotnych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepis ten nie został uchylony, a Trybunał Konstytucyjny w treści uzasadnienia powyższego wyroku wskazał, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, zaś wykonanie niniejszego wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją Wójta Gminy [...] skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji:
- 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
- 2. błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W rezultacie rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2022 r., nr [...].
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako ustawa lub "u.ś.r.").
Podniosło, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych - muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej.
Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega - co do zasady - albo na nie podejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem.
Druga ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przepis art. 17 u.ś.r. stanowi zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani innych ustaw, aniżeli ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium wskazało także, że skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnioskiem złożonym w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] w dniu [...] czerwca 2022 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. K., urodzoną [...] sierpnia 1947 r.
Z. K. orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], wydanym na skutek jej odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r., zaliczającego ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, w którym wskazano, że niepełnosprawności istnieje od [...] października 2015 r. - została zaliczona do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu tym stwierdzono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2016 r.
Pozostaje ona w związku małżeńskim z M. K., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że organ I instancji - jako podstawę odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - wskazał na regulację zawartą w art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz na fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim.
Podkreśliło, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem chybiona jest wskazana przez organ I instancji przyczyna odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Natomiast organ I instancji prawidłowo uznał, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Kolegium wskazało, iż osoba inna niż matka albo ojciec, opiekun faktyczny dziecka lub będąca rodziną zastępczą spokrewnioną,, aby posiadać uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, musi być osobą, na której "zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności" (art. 17 ust. 1). Obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).
Nie można pomijać, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Organ przywołał w tym zakresie dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20 i z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18.
Kolegium wskazało także, że w judykaturze nie budzi wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie - z uwagi na swój stan zdrowia - taką pomoc świadczyć. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że mąż Z. K. - osoby wymagającej opieki - żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. M. K. w oświadczeniu złożonym w dniu [...] lipca 2022 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczył, że nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie składał wniosku o wydanie takiego orzeczenia do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], a dopiero będzie składał.
Natomiast ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jednoznacznie uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Stwierdzenie niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności następuje w postępowaniu prowadzonym przez wykwalifikowany do tego zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia niepełnosprawności. Ani organ I instancji ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.
Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajdują się wyniki badań wykonanych u M. K.; RTG stawów biodrowych z [...] maja 2022 r. oraz TK klatki piersiowej z [...] czerwca 2022 r. Jednak z woli ustawodawcy tylko legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności przez współmałżonka uprawnia krewnych osoby wymagającej opieki, która pozostaje w związku małżeńskim, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem tej opieki i rezygnacją z zatrudnienia z tego powodu. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może być zastąpione żadnym innym dokumentami ani też ustaleniami organu pomocowego dokonanymi w prowadzonym przez ten organ postępowaniu wyjaśniającym.
Wskazało również, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Obowiązujące przepisy nie wymagają od małżonka osoby wymagającej opieki sprawowania osobistej opieki. Realizacja tego obowiązku może przybrać formę zarówno świadczeń osobistych lub też może mieć wymiar finansowy poprzez finansowanie osoby, która w miejsce małżonka będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.
W ocenie Kolegium, dopóki mąż osoby wymagającej opieki - matki skarżącej - nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, twierdzenie skarżącej, że jej ojciec również ma problemy zdrowotne ograniczające znacznie wykonywanie czynności pielęgnacyjno-opiekuńczych przy niepełnosprawnej żonie oraz oświadczenie męża matki skarżącej, że będzie składał wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności - nie stanowią wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
W świetle powyższego Kolegium uznało, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, albowiem pozostaje ona w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreśliło przy tym, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego.
Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, iż nie kwestionuje, że skarżąca pomaga swojej matce. Jednak świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako "wynagrodzenie" za świadczenie pomocy przez dziecko swoim rodzicom, a taka sytuacja miałaby miejsce w przypadku uwzględnienia wniosku skarżącej. Z uwagi na ciążący na niej obowiązek alimentacyjny wobec matki ma ona obowiązek udzielenia jej pomocy.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zarzucając zaskarżonej decyzji:
- 1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym,
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy mąż niepełnosprawnej ze względu na podeszły wiek jest w stanie zapewnić całodobową opiekę na niepełnosprawnej żonie
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Pismem z [...] lutego 2023 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie - w trybie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] stycznia 2023 r. dotyczącego małżonka Z. K. – M. K., z którego wynika, że został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2022 r. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – Z. K. Podstawą prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.).
Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. Na tle wykładni ww. przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1076/22).
Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie występującej rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych - podjął w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 uchwałę o treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).".
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym.
Podniósł, że rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga kwestia, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślił, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle za zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
Następnie stwierdził, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego -nie oznacza, iż państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).
W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Dodał, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Taka regulacja nie jest też sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 269 § 1 i 2 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio (§ 1). W przypadkach, o których mowa w § 1, skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Przepisu art. 267 nie stosuje się (§ 2).
Oznacza to, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
Zatem powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - orzekający w niniejszej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że osoba wymagająca opieki – Z. K. pozostaje w związku małżeński z M. K. oraz ma dwoje dzieci, tj.: córkę – E. P. (skarżącą) i syna – J. K. Niewątpliwie skarżąca, będąc córką osoby wymagającej opieki, należy do grona osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Zatem dla przyznania skarżącej, tj. córce osoby wymagającej opieki świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne byłoby spełnienie przez nią przesłanek, o których mowa w art. 17 u.ś.r. oraz legitymowanie się przez męża osoby wymagającej opieki, tj. M. K. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z akt sprawy wynika, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz na dzień wydania decyzji I i II instancji a także na dzień złożenia skargi do Sądu, mąż osoby wymagającej opieki – M. K. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Oceny tej nie zmienia zaliczenie M. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] stycznia 2023 r. - czyli dopiero po wydaniu obu decyzji, które są obecnie oceniane przez Sąd. Dlatego też Sąd nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z tego dokumentu, tj. wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Ta okoliczność będzie mogła mieć znaczenia przy złożeniu nowego wniosku o przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
W tej sytuacji nie można uznać, że skarżąca spełnia przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Podkreślić również należy, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, iż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Jak podkreśla się bowiem w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie, na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Podsumowując Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] zarzucić naruszenia przepisów prawa procesowego i przepisów prawa materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało się przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniło przy tym przekonująco swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.