Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania D. C. i S. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na wykonanie prac przy zabytku, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zmieniono, w trybie art. 155 k.p.a., decyzję z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w sprawie pozwolenia na wykonanie prac dotyczących częściowej obudowy [...] na działce nr ew. [...] obr. [...], położonej w R. przy ul. [...].
W dniu [...] marca 2008 r. D. C. i S. B. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego powyżej wymienioną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawcy podali, iż są właścicielami lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku zlokalizowanym na sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...].
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 11/09.
Ponownie rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. Organ uznał, że wnioskodawcom, będącym właścicielami nieruchomości sąsiedniej, nie przysługuje status strony postępowania w sprawie wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prace.
D. C. i S. B. wnieśli odwołania od powyższej decyzji.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w wyniku rozpatrzenia odwołań, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 11/09. Stanowi to, zatem, w ocenie organu odwoławczego, naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E.Z. W skardze zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony - nie mieści się to w jego kompetencji.
Organ odwoławczy zaś, stosownie do art. 136 k.p.a., może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Zdaniem Sądu, argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniają uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części.
W ocenie Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nietrafnie zarzucił [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez wydanie przez decyzji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 11/09.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy prowadząc postępowanie w 2008 r. nie wyjaśniły w sposób przekonujący czy D. C. przysługuje przymiot strony, co stanowiło naruszenie art. art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a. i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności, zarzut Sądu wobec organów administracji dotyczył braku w aktach sprawy dokumentów wskazujących, czy D. C. jest właścicielką nieruchomości przy ul. [...] w R. czy tylko nią włada, braku ustaleń co do zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania oraz niejednolitego traktowania skarżącej w postępowaniach z zakresu ochrony zabytków.
Z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie prowadząc postępowanie ustalił, czy termin do wniesienia o wznowienie postępowania został zachowany, a także uzupełnił postępowanie dowodowe gromadząc w aktach sprawy dokumenty potwierdzające tytuł wnioskodawców do przedmiotowej nieruchomości. Do akt zostały złożone odpisy z księgi wieczystej potwierdzające, że wnioskodawcy są właścicielami lokali w budynku przy ul. [...], położonego na działce sąsiadującej z działką (ul. [...]), której dotyczy pozwolenie na prace.
W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji wywiódł prawidłowe stanowisko, iż właściciele sąsiednich nieruchomości nie są stroną przy wydawaniu pozwolenia na prace przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają interesu prawnego w sprawie, w której chodzi o ustalenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wartościami interesu społecznego wyrażonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków.
Organ wyjaśnił również, dlaczego fakt wzięcia udziału w postępowaniu przed wojewódzkim konserwatorem zabytków o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji nie może być podstawą do uznania ich za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Prawidłowo również organ wyjaśnił, że wnioskodawcy nie są pozbawieni możliwości obrony swoich praw, jednakże w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego.
A zatem przekazanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie było prawidłowe. Postępowanie w pierwszej instancji nie zostało bowiem przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa.
Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. zapadła z naruszeniem art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jako taka podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. c cytowanej usatwy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy.