Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 7 października 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy zapadłe na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postanowienie Wojewody Śląskiego z 24 sierpnia 2022 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie z wniosku [...] S.A. w [...] (dalej jako skarżąca/spółka) o stwierdzenie nabycia przez Kombinat [...] "[...]" w [...] w trybie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. 2023 r., poz. 344, dalej jako ugn) prawa użytkowania wieczystego m. in. gruntu położonego w [...], obręb [...], stanowiącego działki nr [...] i nr [...] - do czasu ujawnienia ww działek w księgach wieczystych oraz Skarbu Państwa jako ich właściciela.
Jednocześnie na podstawie art. 100 § 1 kpa organ I instancji wezwał Starostę [...] – wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - do wystąpienia w terminie do 31 grudnia 2023 r. do właściwego sądu rejonowego ze stosownym wnioskiem o ujawnienie w księgach wieczystych przedmiotowych działek oraz poinformowanie go o zakończeniu postępowania przed sądem powszechnym, co, jak podał, pozwoli na podjęcie zawieszonego postępowania.
W uzasadnieniu ww postanowienia minister (za wojewodą) podał, że wg wypisu z ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] o powierzchni 1910m2 zapisana jest w [...] działka nr [...] o powierzchni 550m2 zapisana jest w KW nr [...]; przy czym z uzyskanego z Sądu Rejonowego w [...] odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...] nie figuruje w dziale I tej księgi wieczystej, natomiast odnośnie do KW [...] karta 39 - Sąd odmówił wydania odpisu. Organ podał, że wezwany do podjęcia działań zmierzających do ujawnienia powyższych działek w księgach wieczystych - Starosta [...] wyjaśnił, że proces rozliczania ksiąg wieczystych jest bardzo skomplikowany, jednak jak przewiduje, ww działki zostaną ujawnione w księdze wieczystej do końca 2023 r., tj. po otrzymaniu na ten cel dotacji i "rozliczeniu ksiąg" przez wyłonioną firmę. Uznając, że podjęcie ww czynności jest konieczne do jednoznacznego ustalenia kiedy i na jakiej podstawie Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowych działek oraz do ustalenia ich aktualnego stanu prawnego minister przyjął, że zasadne jest zawieszenie postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia, na podstawie art. 200 ugn, prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] oraz nr [...], gdyż decyzja w tym zakresie nie mogłaby aktualnie zostać ujawniona w księdze wieczystej.
W skardze skierowanej do tut. Sądu spółka zarzuciła ministrowi naruszenie:
- 1. art. 97 §1 pkt 4 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia 24 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zawieszenia prowadzonego postępowania w następstwie uznania, że wydanie przez Wojewodę Śląskiego decyzji uwłaszczeniowej w tym postępowaniu zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, które to rozstrzygnięcie ma obejmować wpis w księgach wieczystych ww. działek oraz Skarbu Państwa jako właściciela tego gruntu;
- 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez brak w wydanym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego pozwalającego na ustalenie dlaczego organ uznał, iż wydanie przez Wojewodę Śląskiego decyzji uwłaszczeniowej w tym postępowaniu zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, które to rozstrzygnięcie ma obejmować wpis w księgach wieczystych ww. działek oraz Skarbu Państwa;
- 3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji.
Wskazując na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia wojewody.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie o zawieszeniu postępowania determinowane stwierdzeniem, że ujawnienie w księgach wieczystych ww działek o nr [...] o powierzchni 1910m2 oraz nr [...] o powierzchni 550m2 oraz Skarbu Państwa jako ich właściciela jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a więc wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej rozstrzygnięcie poprzedzające rozpatrzenie sprawy administracyjnej, leży w kompetencji innego organu lub sądu, i jest niezbędne dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych czy faktycznych danej sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia tegoż "zagadnienia wstępnego" przez inny organ lub sąd.
W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie decyzji o określonej treści, pozytywnej bądź negatywnej. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11).
W kontrolowanej sprawie taka zależność nie występuje. Orzekając w danym czasie na podstawie określonych przepisów prawa organ powinien kierować się istniejącym właściwym dla sprawy stanem prawnym, uwzględniając przy tym, że kwestia ustaleń faktycznych leży w jego gestii, a nie w gestii innego organu czy sądu powszechnego – chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W polskim systemie prawnym ustawodawca nie wprowadził dotychczas zasady powszechności ksiąg wieczystych, a zatem rozpoznanie wniosku skarżącej w trybie art. 200 ugn nie wymaga istnienia księgi wieczystej dla nieruchomości objętej wnioskiem, zwłaszcza że gdy chodzi o prawo własności – co do zasady wpis ma charakter deklaratoryjny. Tymczasem organ – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – element założenia księgi wieczystej dla spornego gruntu uznał jako przesłankę ustalenia własności Skarbu Państwa a więc w istocie przesłankę ustalenia stanu faktycznego sprawy, co leży w jego gestii jako organu prowadzącego postępowanie.
Ewentualne uwzględnienie wniosku spółki (co nie jest przedmiotem oceny w tej sprawie) będzie skutkowało koniecznością założenia ksiąg wieczystych dla ww nieruchomości, gdyż w przypadku prawa użytkowania wieczystego wpis w księdze wieczystej ma charakter konstytutywny (art. 27 ugn). Jednak na tym etapie sprawy rozstrzygnięcie sprawy przez organ I i II instancji nie jest warunkowane istnieniem księgi wieczystej dla każdej z ww działek. Na marginesie, warto też zwrócić uwagę na treść art. 23 ust. 1 c ugn i na przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2012r., poz 1460) i wynikające z niej obowiązki starostów, a więc wieloletnią bezczynność starosty właściwego w sprawie ww nieruchomości.
Na tym etapie postępowania, jako że sprawa kontrolowana przez Sąd sprowadza się jedynie do kwestii procesowej, a więc zasadności zawieszenia postępowania, Sąd nie przesądza w żadnej mierze wyniku postępowania, a stwierdza jedynie brak podstaw do jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa – z uwagi na brak normatywnego wymogu prowadzenia postępowania określonego w art. 200 ugn zależnie od istnienia księgi wieczystej nieruchomości. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Zwrot kosztów w pkt 2 nastąpił na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.