Uzasadnienie
Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek J. B., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. nr [...], którą potwierdzono na rzecz J. B. prawo do rekompensaty za pozostawione przez M. B. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości.
Decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Decyzją z [...] czerwca 2007 r., w efekcie rozpoznania wniosku J.B., Wojewoda [...] potwierdził na jego rzecz prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez M. B. (poprzednika prawnego wnioskodawcy) w miejscowości N., gm. R., pow. [...] (obecnie [...]).
Postępowanie o rekompensatę za powyższe nieruchomości zainicjowane zostało jeszcze w 1991 r. (wnioskiem o zaliczenie wartości pozostawionego mienia na poczet zakupu nieruchomość) i było kontynuowane na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. – o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "ustawa zabużańska". Podstawą ustalenia jakie nieruchomości na dawanych kresach wschodnich Rzeczypospolitej Polskiej pozostawił M. B. było orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z [...] października 1946 r., wymieniające gospodarstwo rolne o pow. 30 ha wraz domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Do wniosku o rekompensatę dołączono także tłumaczenie zaświadczenia ubezpieczenia nr [...] od pożaru za okres od 1941 do 1943 r., które wśród przedmiotów ubezpieczonych wymieniało 2 domy mieszkalne oraz budynki gospodarcze.
Po podjęciu przez organ wojewódzki postanowienia w trybie art. 7 ustawy zabużańskiej - stwierdzającego spełnienie przez ubiegającego się o rekompensatę wymogów ustawowych uprawniających do rekompensaty i wzywającego do wybrania jednej z jej form oraz przedłożenia operatu szacunkowego – J. B. przedłożył zaświadczenie z Centralnego Państwowego Archiwum L. nr [...], które wskazywało, że jego poprzednik prawny był do 1939 r. właścicielem nieruchomości o pow. [...] ha, z której [...] ha w 1940 r. znacjonalizowano. W związku z tym zaświadczeniem, pismem z 23 października 2006 r., organ zwrócił wnioskodawcy uwagę na nacjonalizację części majątku przed repatriacją M. B. i ponownie wezwał go do przedłożenia operatu.
Przedłożony przez stronę operat obejmował wycenę [...] ha gruntów, domu mieszkalnego (pałacu), budynku oficyny oraz budynku gospodarczego. Wycena ta posłużyła do ustalenia wartości pozostawionych nieruchomości, a w dalszej kolejności kwoty rekompensaty, stanowiącej 20% wartości nieruchomości (13 ust. 2 ustawy zabużańskiej). W uzasadnieniu podjętej wówczas decyzji Wojewoda [...] wskazywał na dostrzeżone rozbieżności co do składników mienia pozostawionego wymienionych w orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego i zaświadczeniu o ubezpieczeniu, niemniej przypisał większą moc dowodową orzeczeniu. W konsekwencji czego podał, że "dalsze postepowanie będzie się toczyć w odniesieniu do jednego domu mieszkalnego".
Decyzja Wojewody [...] nie została zakwestionowana w toku instancji, a ustalona nią kwota rekompensaty została uprawnionemu wypłacona.
Pismem z 3 sierpnia 2015 r. J. B. wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako rażąco naruszającej art. 107 § 1 i 104 k.p.a. oraz art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i 8 k.p.a. Przyczyny kwalifikowanej wadliwości prawnej decyzji miały jego zdaniem tkwić w nieokreśleniu w rozstrzygnięciu (sentencji) o wielkości nieruchomości, za którą przyznano rekompensatę; braku zawarcia w niej rozstrzygnięcia negatywnego co do części nieruchomości, za które rekompensaty nie przyznano, a także w braku właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Do wniosku dołączył on szereg archiwalnych dokumentów potwierdzających, że M. B. do wybuchu wojny był właścicielem nieruchomości o areale ponad 70 ha.
Minister Skarbu Państwa, po przeprowadzeniu postepowania nadzorczego decyzją z [...] listopada 2015 r., utrzymaną w mocy własną decyzją [...] stycznia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...], wobec niestwierdzenia by była ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa bądź innymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a. W motywach decyzji wskazywał, że rozstrzygniecie sprawy rekompensaty odpowiadało wymogom określonym w art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej interpretowanym zgodnie z przyjętą wówczas linią orzeczniczą, wedle której istotne było czy w dacie pozostawienia nieruchomości pozostawały one własnością repatrianta. Zwracał jednocześnie uwagę, że zastosowanie jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie podzielił zarzutów strony, że sentencja kontrolowanej decyzji nie rozstrzyga istoty sprawy. W jego ocenie bowiem w sposób jednoznaczny stwierdza ona o przyznaniu określonej zwaloryzowanej kwoty rekompensaty, z tytułu pozostawionych przez M.B. nieruchomości w miejscowości N. Rozstrzygnięcie to spełnia także wymogi art. 8 ust. 1 ustawy zabużańskiej, który to przepis określa jakie elementy winna zwierać decyzja. Zdaniem Ministra, organ wojewódzki w motywach decyzji wyjaśnił jakie dowody wziął pod uwagę, odniósł się także do przedłożonego przez stronę zaświadczenia i wskazał z jakich przyczyn uznał za bardziej miarodajne orzeczenie PUR. Minister zwracał jednocześnie uwagę na szczególny walor dowodowy tego dokumentu w świetle art. 6 ust 4 powołanej ustawy, a także na niespełnianie przez dołączone w pierwotnym postępowaniu oświadczenia świadków wymogów ustawowych, co powodowało, że mogły być one uwzględniane jedynie posiłkowo.
Zauważał także, że przedłożony przez stronę operat szacunkowy, stanowiący podstawę dla ustalenia wartości pozostawionych nieruchomości, dotyczył gospodarstwa rolnego o areale 30 ha, domu mieszkalnego oraz budynków gospodarczych i był on w tym zakresie zbieżny z uzupełniającymi środkami dowodowymi wówczas przedkładanymi przez stronę (obejmującymi kopie zdjęć domu mieszkalnego i budynków).
Podnosił nadto argument o braku odwołania się strony od decyzji. Zwracał wreszcie uwagę, że ewentualne błędy w ustaleniach faktycznych nie stanowią o kwalifikowanej wadzie prawnej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem naruszenie prawa, ale nie mające charakteru rażącego i może być usunięte w postępowaniu odwoławczym. Wobec zaś podniesionych w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu rażącego naruszenia przez organ wojewódzki także przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. zwracał uwagę (odwołując się w tej materii do poglądu NSA wyrażonego w wyroku z 30 listopada 2010 r. II OSK 1358/10), że można z nich wyprowadzić rażące naruszenie prawa, ale tylko przez ustalenie, że w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy.
Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa, gdyż podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej, a stanowi ona podstawę dla wykładni przepisów regulujących dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.
Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] stycznia 2016 r. J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Wojewody [...], mimo że ta rażąco naruszała:
- 1. art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a., gdyż nie zawierała rozstrzygnięcia o całości sprawy, albowiem (po pierwsze) nie określała w swojej sentencji wielkości i rodzaju nieruchomości, za które potwierdzono prawo rekompensaty, (po wtóre) nie zawierała w sentencji rozstrzygnięcia dotyczącego części żądania - a mianowicie drugiego budynku mieszkalnego, stajni, dwóch stodół, spichlerza, dwóch chlewów, zadaszonego schowka oraz 42 ha ziemi - przy jednoczesnym wskazaniu na częściowo odmowny charakter decyzji wyłącznie w jej uzasadnieniu;
- 2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i 8 k.p.a., gdyż kontrolowana decyzja - wbrew obowiązkowi uzasadnienia i podania faktów, które uznane zostały za udowodnione, oraz przytoczenia dowodów, na podstawie których się oparto, jak też przyczyn, z powodu których odmówiono przedstawionym przez stronę dowodom wiarygodności i mocy dowodowej - nie zawiera tych elementów, co uniemożliwia poznanie przesłanek działania Wojewody [...], przemawiających za prawidłowością przyjętego w kontrolowanej decyzji rozstrzygnięcia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, obszernie umotywowane w uzasadnieniu skargi, wniósł on o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2015 r. ewentualnie ich uchylenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga nie jest zasadna.
Postępowanie zakończone decyzją Ministra Skarbu Państwa toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. – o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "ustawa zabużańska" decyzja Wojewody [...][...] czerwca 2007 r. nr [...], potwierdzająca rzecz J. B. prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez M. B. w miejscowości N., gm. [...], woj. [...]. Kwota rekompensaty ustalona została wówczas w oparciu o wartość części nieruchomości, co do której tytuł własności został zachowany przez repatrianta w dacie opuszczania kresów wschodnich, która to część wymieniona została w orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z [...] października 1946 r., i obejmowała grunt o pow. 30 ha oraz znajdującą się na nim zabudowę.
Nie uwzględniono natomiast przy ustalaniu prawa do rekompensaty tej części nieruchomości (o areale [...] ha) położonej w miejscowości N., która w 1940 r. – jak wynika z zaświadczenia Centralnego Państwowego Archiwum L. - została znacjonalizowana.
Inicjując postępowanie nadzorcze w przedmiocie ww. decyzji J. B. zarzucał jej rażące naruszenie prawa, które miało być efektem nieoznaczenia w rozstrzygnięciu (sentencji) za jakie konkretne składniki pozostawionego mienia nieruchomego przyznano rekompensatę, jak też brakiem zawarcia w tej części decyzji rozstrzygnięcia negatywnego co do składników mienia, za które rekompensata nie została przyznana, a przez to rażącego naruszenia art. 107 § 1 oraz art. 104 k.p.a. Ponadto w jego ocenie decyzja organu wojewódzkiego w sposób rażący narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a., z uwagi na brak właściwie sporządzonego uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia.
Sformułowanie jednak tego rodzaju zastrzeżeń w odniesieniu do mającej walor ostateczności decyzji z [...] czerwca 2007 r., w ramach żądania stwierdzenia jej nieważności z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa) nie mogło, zdaniem Sądu, okazać się skuteczne.
Przede wszystkim godzi się zauważyć, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów postępowania administracyjnego jest czymś wyjątkowym. Za takie naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, za wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania, o ile ma ono wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego stosownie do dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę orzeczenia. Chodzi tu zatem przede wszystkim o sytuację gdy decyzja podjęta została bez ustalenia zasadniczych elementów stanu faktycznego determinujących rozstrzygnięcie sprawy. Takich zaś naruszeń prawa w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Stan faktyczny bowiem w sprawie został przez organ wojewódzki ustalony w sposób prawidłowy i znajdował oparcie w zgromadzonym wówczas w aktach materiale dowodowym, tyle tylko że jego subsumcji dokonano do niewłaściwie zrekonstruowanej z art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej normy prawnej.
Organ wojewódzki przyjął bowiem założenie, że prawo do rekompensaty uzależnione jest od zachowania przez przedwojennego właściciela pozostawionych nieruchomości tytułu prawno-rzeczowego do tych nieruchomości w dacie opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej. Tego rodzaju wykładnia ww. przepisów była przy tym jedną z interpretacji akceptowanej wówczas przez część składów orzekających sądów administracyjnych (tytułem przykładu można tu przywołać wyrok WSA w Warszawie z 26 maja 2011 r., I SA/Wa 217/11 Lex nr 1150779). Występujące zaś w tym zakresie rozbieżności orzecznicze rozstrzygnęła dopiero uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13 (ONSAiWSA 2014/6/90), w której przesądzono, że włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy.
Godzi się jednak zauważyć że zagadnienie wykładni prawa jest uznawane w judykaturze oraz doktrynie za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, gdyż taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 352/14 Lex nr LEX nr 1989953). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. Z tego też względu przyjęcie przez Wojewodę [...], jako podstawy ustalenia prawa do rekompensaty jedynie wartości nieznacjonalizowanej nieruchomości należącej do poprzednika prawnego skarżącego (będące konsekwencją wadliwej interpretacji art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej), nie mogło być – jak trafnie podkreślał Minister- kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.
Żeby natomiast wykazać rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a., należałoby wykazać, że w sposób oczywisty norm zawartych w tych przepisach organ nie zastosował. Pierwszy z wymienionych przepisów określa natomiast jedynie obligatoryjne składniki, jakie musi zawierać decyzja administracyjna, wymieniając wśród nich między innymi rozstrzygnięcie. "Rozstrzygnięcie" zaś to nic innego jak wiążące i jednostronne ustalenie konsekwencji stosowanego w sprawie administracyjnej przepisu prawa materialnego, a więc władcze ukształtowanie sytuacji prawnej stron postępowania administracyjnego. Z kolei art. 104 definiuje decyzję jako akt, którym organ administracji publicznej załatwia sprawę, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1), wskazując jednocześnie, że rozstrzyga ona sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2).
Sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., załatwioną kontrolowaną przez Ministra decyzją Wojewody [...], była sprawa rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez poprzednika skarżącego na dawnych kresach wschodnich w związku z okolicznościami związanymi z wybuchem II wojny światowej. Stąd rozstrzygnięcie tego rodzaju sprawy (w przypadku decyzji pozytywnej - a z taką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie) sprowadzało się do: oznaczenia osoby lub osób uprawnionych do rekompensaty, podstawy jej wymiaru, wartości rekompensaty oraz formy jej realizacji. Takie też elementy konieczne rozstrzygnięcia kreuje - jak słusznie zauważył Minister Skarbu Państwa – art. 8 ust. 1 ustawy zabużańskiej, stanowiąc, iż decyzja zawiera, o której mowa w art. 5 ust. 3, zawiera wskazanie: 1) osoby lub osób, którym potwierdza się prawo do rekompensaty;
- 2) zwaloryzowanej na dzień wydania tej decyzji wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej [...];
- 3) wysokość rekompensaty określonej zgodnie z art. 13;
- 4) wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust.
- 1. O ile zatem te elementy zostały w decyzji zawarte nie sposób przyjąć, by obarczona ona była wadą naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 104 k.p.a., a tym bardziej naruszenia zawartej w tych przepisach normy w sposób rażący.
Oczywiście ze względu na to, że postępowanie w tym przedmiocie jest postepowaniem skargowym (por. art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej), kończąca je decyzja administracyjna, a więc także zawarte w niej rozstrzygnięcie odnosić się musi do żądania zawartego we wniosku inicjującym postępowanie, w którym strona precyzuje za jakie nieruchomości i przez kogo pozostawione oczekują potwierdzenia prawa do rekompensaty. Niemniej samo skonkretyzowanie tych nieruchomości pod względem ich powierzchni, czy rodzaju znajdującej się na nich zabudowy, nie jest elementem części imperatywnej decyzji, ale wyłącznie elementem stanu faktycznego, którego subsumcja do norm prawa materialnego zawartych w przepisach art. 2 w zw. z art. 1 i art. 3 ust. 2 powołanej wyżej ustawy determinuje jednostronne i władcze ukształtowanie uprawnień strony. Stąd nie musi znajdować obligatoryjnego odzwierciedlenia w brzmieniu samego rozstrzygnięcia, lecz wystarczające jest w tym względzie wskazanie tych danych w uzasadnieniu decyzji.
Tym bardziej, że o tym za jakie konkretne nieruchomości prawo do rekompensaty może zostać ustalone organ wojewódzki przesądza już na etapie wydawania przewidzianego w art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej postanowienia. A strona przedkładając w wykonaniu powyższego postanowienia operat szacunkowy obejmujący wycenę tych nieruchomości, de facto akceptuje poczynione w tym aspekcie ustalenia organu.
W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem zaś jest, że rozstrzygnięcie ujęte w decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. zawiera wszystkie składniki, o których mowa w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazuje bowiem na przysługujące J. B. prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez M. B. w miejscowości N. (pkt 1), określa ich wartość – [...] złotych (pkt 2). W punkcie 3 ustala rekompensatę w wymiarze 20 % wartości ww. nieruchomości, co odpowiada kwocie [...] złotych, a w punkcie 4 wskazuje na wybraną przez uprawnionego formę świadczenia –pieniężną. Jest ona zatem z punktu widzenia jurydycznego wzorca rozstrzygnięciem kompletnym. Z tego też względu kluczowy zarzut strony dotyczący rzekomego rażącego naruszenia przez Wojewodę [...] art. 107 § 1 w zw. z art. 104 k.p.a. pozbawiony był usprawiedliwionych podstaw. Słusznie zatem Minister odmówił z tej przyczyny stwierdzenia jej nieważności.
To natomiast, że ustalając prawo do rekompensaty nie uwzględniono nieruchomości, które w dacie opuszczenia przez poprzednika prawnego kresów wschodnich były znacjonalizowane, nie jest efektem niekompletności podjętego rozstrzygnięcia, ale – jak już wyżej wyjaśniono - konsekwencją przyjętej przez organ wojewódzki błędnej wykładni art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej. Wbrew przy tym temu co twierdzi skarżący motywy, którymi kierował się Wojewoda - mimo ich lakoniczności - zostały w uzasadnieniu ww. decyzji przedstawione w sposób umożliwiający rekonstrukcję racji decyzyjnych organu. Nie budziły one przy tym wątpliwości adresata decyzji, o czym świadczy choćby brak wniesienia od niej odwołania. Stąd także zarzut naruszania przez nią przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. jest w ocenie Sądu nieuprawniony. Z akt sprawy nie wynika także by decyzja Wojewody [...] obarczona była jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a.
Skoro zatem kontrolowanej przez Ministra decyzji nie sposób zarzucić by wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie stwierdzono by była ona obciążona innymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., to odmowa stwierdzenia w takich okolicznościach faktycznych i prawnych jej nieważności odpowiada prawu. Tym samym skarga wniesiona na podjęte przez Ministra Skarbu Państwa o tej treści rozstrzygnięcia nadzorcze, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, podlegać musi oddaleniu.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.