Uzasadnienie
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działając na podstawie przepisów art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] dotyczącej uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego P. w [...] szeregiem działek wymienionych w tej decyzji, położonych w [...], w części dotyczącej części działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...], zajętych pod drogę publiczną – ul [...]- oznaczonych obecnie jako działki nr [...] - decyzją z dnia [...] o nr [...]- stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] w powyższej części.
Po rozpatrzeniu wniosku P.S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] dotyczącej uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego P. w [...] szeregiem działek wymienionych w tej decyzji, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał powyższą decyzję w mocy (Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]).
W uzasadnieniu swojej decyzji organ przedstawił, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], w części odnoszącej się do działek nr [...] oraz nr [...], obecnie stanowiących działki nr [...] zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami z uwagi na naruszenie praw osób trzecich albowiem powyższe działki stanowią aktualnie drogę lokalną. Organ podniósł, iż publiczny status ciągu komunikacyjnego przebiegającego przez ww. działki potwierdza uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 6, poz. 112), z której wynika, iż ulica [...], która przebiega między innymi przez rzeczone grunty, została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich.
Wskazuje na to również uchwała Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] w sprawie zaopiniowania wykazu dróg lokalnych miejskich na terenie miasta [...]. Wobec powyższego, zdaniem organu, brak było podstaw do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego w dniu [...] drogę publiczną, a zatem objętego z mocy prawa zarządem ówczesnego zarządcy drogi.
Na wyżej wskazaną decyzję Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej, znak [...] z dnia [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] znak: [...] doręczoną Skarżącej w dniu [...] działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 52 § 1 p.p.s.a., art. 53 § 1 p.p.s.a. oraz art. 54 § 1 p.p.s.a., Spółka pod firmą: "P. S.A." z siedzibą w [...] złożyła skargę do tutejszego sądu w dniu 9 grudnia 2013 roku (data kancelaryjna) zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji organ zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], pomimo tego, iż ww. decyzja winna zostać uchylona;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wyeliminowanie z obrotu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 77 i 107 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego - dokumentów złożonych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w sytuacji gdy organ nie był do tego upoważniony w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji;
- 5) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przejawiające się w sprzeczności osnowy decyzji z jej uzasadnieniem;
- 6) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie wykładni tych przepisów w sytuacji, gdy organ działający w trybie nadzoru nie był do tego upoważniony.
- 7) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż wydanie decyzji, stwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe P. prawa użytkowania wieczystego części działek nr [...] i [...] naruszało prawa osoby trzeciej.
Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie, poddanej kontroli Sądu istota problemu sprowadza się do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, które zapadło w trybie nadzoru, wobec czego rozważania Sądu mają na względzie treść przepisów art. 16 i art. 156 k.p.a. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 16 k.p.a generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.
Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] o nr [...] nie naruszają przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Wskazać przy tym należy, że postępowanie nadzorcze, które jest prowadzone na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań.
W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a., którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...], którą utrzymał on w mocy własną decyzję z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w [...], szeregiem działek wymienionych w tej decyzji położonych w [...], w części dotyczącej części działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...], zajętych pod drogę publiczną – ul [...]- oznaczonych obecnie jako działki nr [...].
Zdaniem sądu z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby zaistniały takie okoliczności wymienione w art. 156 § 2 Kpa, które uniemożliwiłyby stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w powyższej części.
Zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych następuje wtedy, gdy skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ administracji może odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego, a co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Z treści znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...][...] wynika, że działki nr [...] oraz nr [...] stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie Przedsiębiorstwa P. na podstawie orzeczenia Ministra Kolei z dnia [...] znak: [...]. Wobec powyższego, spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., jeżeli nie naruszono by praw osób trzecich. Natomiast, ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy wykazu zmian gruntowych, stanowiącego integralną część mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez uprawnionego geodetę S.B., która została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] nr [...] wynika, iż z działek nr [...] oraz [...] zostały wyodrębnione między innymi działki nr [...], które wchodziły w skład pasa ulicy [...] od co najmniej 1985 r. i nadal.
Stąd też, zdaniem sądu, stan taki istniał również w dniu 5 grudnia 1990 r., co powoduje, wbrew stanowisku P., wyrażonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że powyższe działki nie były zajęte w rzeczonej dacie pod linię kolejową. Należy również zaznaczyć, iż skoro w dniu 5 grudnia 1990r. na przedmiotowym gruncie znajdowała się urządzona droga publiczna, to bez znaczenia dla określenia faktycznego przeznaczenia ww. gruntu jest wskazanie w wypisie z rejestry gruntów dla działki nr [...] oznaczenia użytku "Tk". Ponadto, wbrew twierdzeniom P. S.A., mapa uzupełniająca podział z wykazem zmian gruntowych dla działki nr [...], znajdująca się w aktach uwłaszczeniowych, wskazała ww. działkę jako użytek "dr", a nie tereny kolejowe.
Wobec powyższego brak było podstaw do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, a zatem objętego z mocy prawa zarządem ówczesnego zarządcy drogi.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], w części odnoszącej się do działek nr [...] oraz nr [...], obecnie stanowiących działki nr [...], zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami z uwagi na naruszenie praw osób trzecich.
Jednocześnie należy wskazać, iż brak jest podstaw, aby w myśl przepisu art. 156 § 2 Kpa, stwierdzić, iż na skutek ww. decyzji Wojewody [...] zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych następuje wtedy, gdy skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ administracji może odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż właścicielem ww. nieruchomości jest nadal Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym są P. S.A. z siedzibą w [...], co nie stanowi o nieodwracalności stanu prawnego nieruchomości. Nie można więc stwierdzić, aby kwestionowana decyzja wywołała skutki prawne, których odwrócenie przekracza zakres kompetencji organu nadzorczego.
A zatem, skoro w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że powołane wyżej działki na dzień 5 grudnia 1990 r. stanowiły część drogi publicznej - ul. [...] pozostającą w zarządzie właściwych organów drogowych; a stan ten obrazuje też mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę E. R., na której zostały naniesione przez biegłego linie rozgraniczające pas drogi zajęty pod ulicę [...], to zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w [...] powyższymi działkami.
Za niezasadne również należy uznać zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące naruszenia przez organ - dozwolonego zakresu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru nie prowadził bowiem nowego postępowania dowodowego celem potwierdzenia zaistnienia przesłanek uwłaszczenia, ale jedynie oparł się na zgromadzonym materiale dowodowym, w oparciu o który potwierdził fakt naruszenia ww przepisów, w sytuacji zajęcia przedmiotowych działek pod drogę publiczną w 5 grudnia 1990 r. Dokonanie powyższych ustaleń było konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszego postępowania nadzorczego, właśnie w granicach określonych przez art. 156 § 1 Kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż ustalenie, czy ww. grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. zajęty był pod drogę publiczną, miało decydujące znaczenie dla oceny, czy kwestionowana decyzja obarczona jest wadą nieważnościową.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że brak jest podstaw do zmiany orzeczenia zawartego w decyzji z dnia [...].
Sąd uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] dotycząca uwłaszczenia P. ww. działkami, narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na naruszenie praw osób trzecich (zarządców drogi) w myśl przepisu art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.". Sąd podziela także stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały okoliczności wynikające z art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiające stwierdzenie nieważności tej decyzji.
A zatem, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, iż nie mogą one prowadzić do zmiany zaskarżonej decyzji, bowiem w ocenie sądu, organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego jak i procesowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.