Uzasadnienie
Minister Zdrowia (dalej jako "Minister") postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2020 r. nr [...] odmawiające Województwu [...] (dalej jako "skarżący") wydania zaświadczenia o prawomocności postanowienia Ministra z [...] lutego 2020 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania.
Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący wnioskiem z 31 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wystąpił o wydanie zaświadczenia w przedmiocie prawomocności postanowienia Ministra z [...] lutego 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania. We wniosku wskazał, że Województwo jest od 1 stycznia 1999 r. właścicielem nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako dz. [...], obręb [...], jedn. ew. [...], na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] wydanej w dniu [...] grudnia 1999 r., której właścicielem Skarb Państwa stał się na podstawie zarządzenia Ministra Zdrowia z [...] października 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod firmą "[...] " spółka jawna w [...] (M.P. z 1950 r. Nr 114, poz. 1433) oraz orzeczenia Ministra z [...] kwietnia 1959 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pod firmą "[...] " spółka jawna w [...].
Uzasadniając wniosek o wydanie zaświadczenia skarżący wskazał na konieczność jego uzyskania w związku z prowadzeniem czynności poprzedzających zbycie nieruchomości, w tym wykluczenia naruszenia art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.). Skarżący zauważył, że w celu dochowania najwyższej staranności konieczne jest ustalenie, czy toczą się postpowania, których celem jest odzyskanie ww. mienia przez uprawnione podmioty, a zatem w niniejszym przypadku, czy prawomocnie zakończyło się postępowanie prowadzone przez Ministra, w którym, po rozpoznaniu wniosku T. R., wydano postanowienie z [...] lutego 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt: I SA/Wa 974/16 oddalającym skargi T. P. i T. R. na decyzję Ministra z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postpowania administracyjnego.
Minister postanowieniem z [...] września 2020 r., działając na podstawie art. 219 K.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o prawomocności postanowienia z [...] lutego 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że skarżący nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, bowiem nie był stroną postępowania zakończonego ww. postanowieniem. Interes prawny skarżącego nie wynika również z art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i wydanie żądanego zaświadczenia. Wskazując na swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia podniósł, że zważywszy na to, jakie rozstrzygnięcia mogą zapaść w postępowaniu sądowoadministracyjnym po uwzględnieniu przez sąd skargi na postanowienie, np. uchylające postanowienie w całości albo w części, skarżący ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o prawomocności postanowienia z [...] lutego 2020 r. W ocenie skarżącego, odmowa wydania zaświadczenia nie jest zasadna, bowiem z obowiązujących przepisów prawa nie wynika zakaz jego wydania, natomiast skarżący ma niewątpliwie interes prawny w jego uzyskaniu, bowiem jest zobligowany do wykonywania zadań z zakresu zarządzania majątkiem wojewódzkim przy zachowaniu szczególnej staranności.
Minister postanowieniem z [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2020 r. W jego uzasadnieniu wskazał, że wydanie zaświadczenia poprzedza niezbędne postępowanie wyjaśniające, którego celem jest ocena interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem, a następnie ustalenie stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie osoby, której interes oparty jest na prawie. Podmiot żądający wydania zaświadczenia powinien więc wskazać konkretny przepis prawa materialnego, z którego wynika, że wydanie zaświadczenia oddziałuje bezpośrednio lub pośrednio na jego sytuację prawną.
Skarżący swój interes prawny wywodzi z art. 34 ust. 3 ustawy gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym: "zbycie nieruchomości nie może nastąpić, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego". Z cytowanego przepisu wynika, że przed dokonaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego czynności dotyczących zbycia nieruchomości stanowiącej jej własność - jednostka zobowiązana jest zbadać, czy w stosunku do tej nieruchomości nie toczą się postępowania administracyjne.
Skarżący uzyskał taką informację, bowiem pismem z 21 sierpnia 2020 r. nr [...], poinformowano go, że przed Ministrem nie toczą się aktualnie żadne postępowania dotyczące przedmiotowej nieruchomości, jak również Minister nie posiada wiedzy o innych mogących toczyć się postępowaniach jej dotyczących. Niezależnie od powyższego Minister zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyły nieruchomość, oraz postępowań wznowieniowych w tego typu sprawach. Przepis ten nie obejmuje natomiast postępowań sądowoadministracyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Ministra, skarżący nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o prawomocności postanowienia z [...] lutego 2020 r., co do którego wnosi o wydanie zaświadczenia, bowiem nie ma w tym przypadku interesu prawnego, aby legitymować się prawomocnością postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na wniosek innej strony.
Minister wskazał ponadto, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" oraz w art. 6 K.p.a. "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Zasada ta oznacza, że podstawę materialnoprawną działania organu stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Ustawodawca nie przewidział natomiast wyraźnej instytucji stwierdzenia prawomocności orzeczenia organu. Brak jest zatem przepisu prawa, który stanowiłby podstawę stwierdzenia prawomocności postanowienia przez organ.
Tym samym, mimo że nie ma, jak wskazuje skarżący, przepisu zakazującego wydanie zaświadczenia, nie ma również wyraźnego przepisu prawa, na podstawie którego organ mógłby zaświadczenie o prawomocności rozstrzygnięcia wydać.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając Ministrowi rażące naruszenie:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 K.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i niezgodne z prawem utrzymanie w mocy postanowienia z [...] września 2020 r. odmawiającego wydania zaświadczenia o prawomocności postanowienia z [...] lutego 2020 r., mimo że postanowienie to powinno zostać uchylone, bowiem skarżący posiada interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia jako właściciel nieruchomości, także w kontekście art. 12 w zw. z art. 11 i art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- 2) art. 217 § 1, § 2 pkt 2 i § 3 oraz art. 218 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i niewydanie skarżącemu zaświadczenia o prawomocności postanowienia z [...] lutego 2020 r., mimo że posiada interes prawny w jego uzyskaniu jako właściciel nieruchomości, także w kontekście art. 12 w zw. z art. 11 oraz art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący od 1 stycznia 1999 r. jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji komunalizacyjnej z 31 grudnia 1999 r., zaś Skarb Państwa nieruchomość tę nabył na podstawie zarządzenia z [...] października 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod firmą "[...] " spółka jawna w [...] i orzeczenia z [...] kwietnia 1959 r. o przejęciu na własność Państwa ww. przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt: I SA/Wa 974/16 oddalił skargi na decyzję Ministra z [...] kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] grudnia 2015 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia z [...] października 1950 r. T. R. w dniu 11 stycznia 2020 r., na podstawie art. 145a K.p.a., wystąpił do Ministra z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem.
Celem tego postępowania było zatem wzruszenie decyzji, na podstawie których Skarb Państwa nabył sporną nieruchomość. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Minister odmówił wznowienia tego postępowania (postanowienie to jest ostateczne), a skarżący działając na podstawie art. 217 K.p.a., złożył do Ministra wniosek o wydanie zaświadczenia w przedmiocie jego prawomocności. Tego typu zaświadczenia skarżący otrzymywał wielokrotnie w podobnych sprawach zwłaszcza, że w czerwcu 2017 r. ustawodawca wprowadził do Kodeksu postępowania administracyjnego definicję legalną decyzji prawomocnej, a stwierdzenie przymiotu prawomocności decyzji, czy postanowienia w oparciu o akta sprawy, czy też informacje pozyskane od innych organów, nie stanowi żadnego problemu.
W konsekwencji w ocenie skarżącego, ma on interes prawny w żądaniu wydania stosownego zaświadczenia, jak również istnieje przepis, na podstawie którego zaświadczenie takie może mu zostać wydane. Bezsporne w sprawie jest przy tym, że jedynym organem, który posiada odpowiednie "informacje", czy jakakolwiek strona postępowania zaskarżyła postanowienie z [...] lutego 2020 r., jest właśnie Minister i może on urzędowo potwierdzić ten określony stan prawny, skoro skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na takie postanowienie wnosi się za pośrednictwem tego organu.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zauważył ponadto, że brak zaświadczenia w nie ogranicza praw właścicielskich do dysponowania przedmiotową nieruchomością, zaś za bezpodstawne należy uznać antycypowane przez skarżącego zwolnienie od odpowiedzialności odszkodowawczej w związku z uzyskaniem zaświadczenia, bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają instytucji, które uniemożliwiałyby po wydaniu przez organ zaświadczenia wnoszenia nadzwyczajnych środków zaskarżenia orzeczeń organów.
Również twierdzenie, że tylko organ może posiadać wiedzę na temat prawomocności postanowienia, ponieważ tylko za jego pośrednictwem strona może wnieść skargę do Sądu nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach. Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego uważa się bowiem za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego, w takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra z [...] listopada 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o prawomocności postanowienia z [...] lutego 2020 r.
Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
- 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 K.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano już, że postępowanie wyjaśniające w ujęciu art. 218 § 2 K.p.a. odnosić się może tylko do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez konkretny organ ewidencji, rejestrów, czy też zbiorów danych (por. np. wyrok NSA z 3 października 2001 r. sygn. akt I SA 208/01, LEX Nr 544737). Zwracano też uwagę, że termin "dane znajdujące się w jego posiadaniu" (tzn. w posiadaniu organu) nie może być rozumiany rozszerzająco (por. wyrok NSA z 21 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Łd 3105/95, OSP 1998/6/106). W konkluzji zwracano uwagę, że bezsporność braku dysponowania przez organ administracji publicznej danymi, które pozwalałaby potwierdzić fakty i stan prawny wskazywany przez wnioskodawcę, prowadzić winna do odmowy wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z 11 maja 1998 r. sygn. akt II SA 299/98, LEX nr 41833).
Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że można wyróżnić trzy przypadki odmowy wydania zaświadczenia, a mianowicie: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku kiedy żądanie skierowane zostało do organu niewłaściwego oraz gdy nie można spełnić żądania co do treści zaświadczenia, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też z uwagi na wyraźny zakaz wynikający z odrębnych przepisów.
W niniejszej sprawie skarżący wystąpił do Ministra o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że postanowienie tego organu z [...] lutego 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania jest prawomocne. Jednocześnie podał, że zaświadczenie jest niezbędne w związku z prowadzeniem czynności poprzedzających zbycie nieruchomości, w tym wykluczenia naruszenia art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Zauważyć jednak należy, że z akt sprawy wynika, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego postanowieniem z [...] lutego 2020 r., które to postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem innego podmiotu. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby skarżący miał interes prawny w żądaniu potwierdzenia prawomocności tego postanowienia. Zgodzić się również należy z Ministrem, że wbrew twierdzeniu skarżącego jego interes prawny nie wynika z art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem przed dokonaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego czynności dotyczących zbycia nieruchomości stanowiącej jej własność - jednostka zobowiązana jest zbadać, czy w stosunku do tej nieruchomości nie toczą się postępowania administracyjne. Jak wynika z akt sprawy, skarżący uzyskał taką informację, bowiem pismem z 21 sierpnia 2020 r. nr [...], Minister poinformował go, że przed tym organem nie toczą się aktualnie żadne postępowania dotyczące przedmiotowej nieruchomości, jak również Minister nie posiada wiedzy o innych mogących toczyć się postępowaniach jej dotyczących.
Na marginesie jedynie wskazać należy, że stosownie do art. 16 § 3 K.p.a. cechę prawomocności przypisuje się decyzjom ostatecznym (postanowieniom), których nie można zaskarżyć do sądu. Oczywistym jest, że decyzji nie można zaskarżyć do sądu, gdy jest to niedopuszczalne z mocy ustawy bądź też upłynął termin do jej zaskarżenia. W niniejszej spawie nie można jednak stwierdzić, że sytuacja taka w dacie wydawania kwestionowanych postanowień występowała, bowiem jak słusznie wskazał Minister w odpowiedzi na skargę, zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres.
Minister nie mógł zatem przewidzieć, czy po rozpoczęciu biegu terminów procesowych od postanowienia z [...] lutego 2020 r. nie została wniesiona skarga, np. bezpośrednio do sądu administracyjnego, która do dnia orzekania przez Ministra w niniejszej sprawie nie została jeszcze przez Sąd temu organowi przekazana. Dopiero zatem uzyskanie przez organ pewności, że postanowienie z [...] lutego 2020 r. nie zostało przez strony postępowania zaskarżone do Sądu, pozwalałoby (oczywiście w sytuacji posiadania przez skarżącego interesu prawego, który jak wskazano powyżej, w sprawie niniejszej nie występuje), na stwierdzenie, że istotnie postanowienie to nie podlega zaskarżeniu i tym samym jest prawomocne w rozumieniu art. 16 § 3 K.p.a.
W konsekwencji prawidłowo uznał Minister, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o prawomocności postanowienia z [...] lutego 2020 r. Nie sposób więc również zarzucić organowi naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, tj. art. 217 § 1, § 2 pkt 2 i § 3 i art. 218 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.