Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2011 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Minister), po rozpatrzeniu odwołania A. M. (Skarżący) od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2009 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. (Naczelnik) z dnia [...] kwietnia 1976 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ozn. jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Ś. pod numerem KW [...] jako własność M. W. i C. małżonków P., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r. Naczelnik orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Ś. pod numerem KW [...] jako własność M. W. i C. małżonków P. Aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1987r. Skarżący kupił od małżonków P.. nieruchomość rolną o pow. [...] ha stanowiącą działki nr [...], nr [...] i nr [...], przeniesienie własności powyższych działek dokonane zostało aktem notarialnym z [...] grudnia 1987 r.
Wnioskiem z dnia 23 lutego 2008 r. Skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 1976 r. wskazując, że wywłaszczenie działki nr [...] odbyło się z naruszeniem prawa, albowiem w wyniku podziału odcięto dostęp do działki nr [...] i brak było podstawy prawnej do dalszych podziałów.
Decyzją z [...] marca 2009 r., Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, że Skarżący nie posiadał nigdy żadnego tytułu prawnego do dawnej działki nr [...] stanowiącej obecnie działki nr [...], nr [...], nr [...], gdyż aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1987 r. nabył od małżonków P. stanowiące ich własność działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] nie przeszła na podstawie tego aktu na własność wnioskodawcy, bowiem decyzją Naczelnika z dnia [...] kwietnia 1976 r. została ona wywłaszczona. Organ wskazał, że powołany przez Sąd Rejonowy w Ś. w postępowaniu cywilnym biegły geodeta – podał w sporządzonej przez siebie opinii, że działka nr [...], stanowiąca własność Państwa w roku 1989 została podzielona na działki nr nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] nigdy nie stanowiła działki nr [...].
Z powyższego wynika zatem, zdaniem Wojewody, że w polu zainteresowań wnioskodawcy (w sferze jego interesu prawnego) znajdują się jedynie zakupione przez niego działki nr [...], nr [...] i nr [...] zapisane w księdze wieczystej KW nr [...]. Tymczasem decyzja Naczelnika z dnia [...] kwietnia 1976 r. dotyczy działki nr [...].
W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że Skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszej sprawie. Reasumując organ, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że wszczynanie postępowania na wniosek podmiotu, który nie jest stroną, czyni to postępowanie niezgodnym z prawem, a wydana w wyniku tak wszczętego postępowania decyzja jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący wniósł od decyzji Wojewody odwołania wskazując w uzasadnieniu, że organ nie wziął pod uwagę opinii inżyniera B., z której wynika jego zdaniem, że w trakcie podziałów popełniono szereg błędów, co skutkowało objęciem przez decyzję wywłaszczeniową działki ew. nr [...] a nie działki nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania opisaną na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał na przepis art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśniając, iż zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że osobą uprawniona do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej są strony toczącego się wcześniej postępowania wywłaszczeniowego lub ich następcy prawni oraz każdy kto ma tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości.
W związku z powyższym Minister uznał, iż uprawnionymi do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] kwietnia 1976 r. są byli: właściciele wywłaszczonej nieruchomości bądź ich następcy prawni oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości.
Podkreślił także, że decyzja Naczelnika, której stwierdzenia nieważności żąda Skarżący, wydana została przed datą sprzedaży pozostałej części nieruchomości na jego rzecz, nie mogła być zatem przedmiotem umowy cywilnoprawnej przenoszącej prawo własności w ramach aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1987r. Również z treści aktów notarialnych nie wynika, aby na rzecz Skarżącego zostały w drodze cesji przeniesione jakiekolwiek roszczenia w stosunku do Skarbu Państwa z tytułu objęcia w drodze wywłaszczenia prawa własności nieruchomości ozn. jako działka ew. nr [...].
W związku z powyższymi ustaleniami, Minister stwierdził, że Skarżący wraz z żoną aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1987 r. kupili obecne działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], o łącznej pow.,[...] ha, które nie zostały wywłaszczone decyzją Naczelnika z dnia [...] kwietnia 1976 r. Z dokumentacji nie wynika bowiem, aby zakupiona w/w aktami notarialnymi działka o dawnym numerze [...] odpowiadała działce nr [...] objętej decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] kwietnia 1976 r., na co wskazuje również opinia biegłego sądowego T. N..
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że skoro Skarżący nie jest następcą prawnym wywłaszczonych właścicieli, jak również nie przysługują mu żadne prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, to nie jest osobą upoważnioną do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r.
Skarżący złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując w uzasadnieniu, że Minister nie wziął pod uwagę całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnił sprawy zaginionych dokumentów, które stanowią podstawę jego uprawnień. W szczególności ani Wojewoda ani Minister nie wzięli pod uwagę treści drugiej opinii – inżyniera B., z której jednoznacznie wynika, że w trakcie podziałów popełniono szereg błędów. Faktycznie decyzja uwłaszczeniowa dotyczyła bowiem działki nr [...] a nie jak w niej zapisano [...]. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że pomimo poruszenia we wniosku i odwołaniu kwestii braku dostępu do drogi publicznej dla działki [...], jako następstwa wywłaszczenia, żaden z organów do niej nie nawiązał i nie ustosunkował się do podniesionego przez skarżącego zarzutu.
Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2012 r. I SA/Wa 441/12 uchylił decyzję Ministra wskazując w uzasadnieniu, że wydana została z naruszeniem art. 15 k.p.a. (wprowadzającego zasadę dwuinstancyjności), poprzez powielenie w uzasadnieniu decyzji argumentów omówionych przez Wojewodę i całkowite pominięcie treści zarzutów zawartych w odwołaniu. Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy zapoznał się z sugerowanym przez Skarżącego dokumentem, a jeśli tak, to jakiej dokonał jego oceny i jaki to miało wpływ na treść zapadłej decyzji. W ocenie Sądu organ zaniechał również właściwego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a.
NA skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra; Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 października 2014 r. I OSK 490/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu sąd kasacyjny zgodził się z poglądem sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 8, art. 11, i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże, jak podkreślono w uzasadnieniu, sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na czym miałaby polegać w analizowanej sprawie istotność stwierdzonych uchybień proceduralnych. Sąd nie wykazał bowiem, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia, które mogło zapaść w analizowanej sprawie, miał brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego do wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Skarżący nie wskazał żadnego przepisu, z które wynikałby jego interes prawny w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przez niego decyzją. Nie zmienia tego faktu również treść powoływanego w odwołaniu opracowania geodezyjnego inż. B., w którym sformułowano pogląd, że chociaż wywłaszczeniu podlegała nieruchomość stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...] to faktycznie objęto nim działkę o numerze [...]. Nawet bowiem, jeśli taka sytuacja miałaby w istocie rzeczy miejsce, choć nie jest to kwestia przesądzona (w aktach sprawy są jeszcze inne opracowania dwóch innych geodetów), to i tak okoliczność ta nie mogłaby sama z siebie pozytywnie przesądzać o istnieniu interesu prawnego uczestnika postępowania we wskazanym wyżej postępowaniu nieważnościowym.
Sąd kasacyjny wskazał następnie, że decyzja wywłaszczeniowa orzeka o prawie do nieruchomości, którą określa przy pomocy pewnych parametrów. Należy do nich m. in. pojęcie działki ewidencyjnej. W przypadku wywłaszczenia części gruntu, stanowiącego dotąd jedną działkę, działka ta – jeszcze przed wywłaszczeniem - podlega podziałowi geodezyjnemu po to by wydzielić z niej grunt podlegający wywłaszczeniu. Zatwierdzenie tego podziału jest dokonywane inną decyzją administracyjna. Dopóki zatem decyzja podziałowa jest w obrocie prawnym, wywiera ona skutek wiążący, co do oznaczenia wywłaszczanej części nieruchomości w decyzji wywłaszczeniowej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że jak wynika z akt sprawy, analizowany problem dotyczy w istocie rzeczy sytuacji zachodzącej na gruncie, czyli prawidłowości faktycznego wydzielenia terenu, który stanowi teren wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa i obszaru stanowiącego własność uczestnika postępowania. Zatem jest to typowy spór o własność, który początkowo uczestnik starał się rozwiązać poprzez wniesienie powództwa posesoryjnego w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym w Ś. (sygn. akt [...]). W sprawie tej Sąd dopuścił dowód z opinii biegłych geodetów, które to opinie uczestnik przedłożył następnie do akt administracyjnych, próbując obecnie problem ten rozwiązać poprzez doprowadzenie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie wskazać należy, że sąd rozpoznając niniejszą sprawę związany jest z mocy art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2014 r. W związku z powyższym, rozpoznając obecnie sprawę sąd zobowiązany jest, mając na uwadze fakt, że roszczenia uczestnika postępowania mają swoje źródło w sytuacji zachodzącej na gruncie, ocenić charakter naruszeń procedury, jakich dopuścił się organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję i ustalić, czy naruszenia te mogły mieć istotnie wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Rozpoznający sprawę z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej uznać należy, że naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 8, art. 11, i art. 107 § 3 k.p.a., jakich dopuścił się organ drugiej instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a polegające na nie odniesieniu się do argumentów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu, nie miały wpływu na wynik sprawy.
Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, w aktach administracyjnych, oprócz przywołanej opinii inż. B. znajdując się dwie inne opinie geodetów: opinia geodety N., sporządzona w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w Ś. oraz opinia geodety uprawnionego E. R., sporządzona w toku postępowania przed organem drugiej instancji.
Z opinii inż. B. wynika, że w toku procedury wywłaszczeniowej w 1976 r popełniony został błąd co do klasy gruntu działki [...] jak również co do określenia działek przy stronie południowej: zamiast wskazania działki [...] winny być wskazane działki [...] i [...]. Biegły opisał również podział geodezyjny działek dokonany w 1975 r. (a więc rok przed wywłaszczeniem) w ramach którego, działka [...] podzielona została na działki nr [...] i nr [...]. W ocenie biegłego mapa z podziału z dnia [...] lipca 1975 roku zawiera wiele wątpliwości w zakresie informacji o połączeniu działek [...],w jedną o numerze [...], wprowadzony został błędny zapis nazwiska właściciela (P. zamiast P.), wadliwie określono również klasę gruntu. Reasumując, biegły wskazał, że w wielu dokumentach, jakie dotyczą spornej kwestii występuje ewidentny brak staranności w opracowaniach a sformułowania są mało precyzyjne.
Biegły N. w swojej opinii opisał kolejne podziały geodezyjne działek. Następnie wskazał, że w 1975 r. dokonano wydzielenia działki [...] z działki [...], [...] i [...], a w obliczeniach podano, że wydzielenia dokonano z działek [...], [...] i [...] oraz [...] i [...], którym nadano jeden nr [...], przy czym powierzchnię tej działki obliczono w ten sposób, że od sumy powierzchni wymienionych działek odjęto obliczoną powierzchnię działki [...]. W podsumowaniu opinii biegły wskazał, że działka [...] nigdy nie stanowiła działki [...] a błędy w zapisie w ewidencji gruntów nie miały wpływu na granice użytkowania nieruchomości.
W aktach administracyjnych znajduje się również opinia E. R. z dnia [...] czerwca 2011 r. W opinii tej wskazano, że w aktach sprawy brak jest wyrysu z mapy ewidencyjnej wg stanu z 1987 r. (to jest z daty nabycia nieruchomości przez Skarżącego), co jednoznacznie mogłoby wykluczyć lub potwierdzić prawa Skarżącego do wzruszenia decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1976 r.
Ustosunkowując się do powyższej opinii sąd przypomina, że jak wynika z opinii geodety B., opisu i mapy z 1987 r., stanowiących podstawę wpisu do księgi wieczystej brak jest aktach znajdujących się w sądzie wieczystoksięgowym. W opinii geodety N. wskazano, że w latach 1987-1999 r. (dokładnego roku nie udało się ustalić) dokonano odnowienia materiałów opisowych i kartograficznych ewidencji gruntów ze względu na ich bardzo zły stan. Wobec powyższego uznać należy, że używając sformułowania "praw Skarżącego do wzruszenia decyzji wywłaszczeniowej" geodeta R. odnosi się do kwestii wytyczenia na gruncie działki nr [...] i [...].
Sąd przypomina w tym miejscu, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2014 r. wskazano, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu organ nadzoru ocenia kwestionowaną decyzję tylko według jej treści a nie pod względem prawidłowości wytyczenia na gruncie obszaru, który ta decyzja wywłaszcza. W rezultacie zatem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie jest przydatne dla rozwiązania sporu, dotyczącego prawidłowości geodezyjnego wydzielenia działki podlegającej wywłaszczeniu, czy faktycznego wytyczenia jej granic na gruncie
Wobec powyższego uwzględniając treść opinii biegłych, jak również wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2014 r., w których wprost wskazano, że roszczenia Skarżącego mają swoje źródło w sytuacji zachodzącej na gruncie, czyli prawidłowości faktycznego wydzielenia terenu, który stanowi teren wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa i obszaru stanowiącego własność Skarżącego uznać należy, że nie odniesienie się przez Ministra do argumentacji Skarżącego i przywołanej przez niego opinii biegłego nie miało wpływu na wynik sprawy.
Wobec powyższego, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.