Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania B. L. i K. B., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] róg [...], oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...],[...] cz. i [...] cz. z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] m2.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku skarżących, została wywłaszczona decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę [...] na podstawie decyzji lokalizacyjnej Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że budowa [...] została rozpoczęta w 1971 roku i zakończona w 1973 roku. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło zatem w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) Oznacza to również, że decyzja lokalizacyjna została "skonsumowana" w toku procesu realizacyjnego i nadal zachowuje moc. Cały teren pozostający we władaniu [...] jest ogrodzony, a na spornym gruncie znajdują się tereny zielone i boisko do gier sportowych, jak również transformator i latarnie oświetlające teren posesji.
Przez teren ten przebiegają kable energetyczne. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone w protokole oględzin w dniu [...] czerwca 2003 r. Stanowi to podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom z uwagi na fakt, iż nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. L. i K. B. Skarżące zarzuciły naruszenie przez organy administracji przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosły o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie miastu W. zwrot przedmiotowej nieruchomości. Skarżące podniosły, że w dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia brak jest powołanych w decyzji lokalizacyjnej nr [...] załączników: wytycznych urbanistycznych do wskazania terenu [...] oraz planu zagospodarowania. W 1972 roku obowiązywało Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawa o planowaniu przestrzennym z tej samej daty. Przepisy Prawa budowlanego stanowiły ogólnie o pozwoleniu na budowę oraz warunkach rozpoczęcie robót budowlanych, budynkach i innych obiektach architektonicznych. Szczegółowe natomiast przepisy zawierało rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa z dnia 27 lipca 1961 r., którego § 2 ust. 2 pkt 5 mówił o planie realizacyjnym, który miał przedstawiać plan zagospodarowania terenu, na którym miała być realizowana inwestycja.
Dokumentów tych organ nie udostępnił mimo pisemnego żądania pełnomocnika skarżących. Podczas oględzin terenu w dniu 10 czerwca 2003 r. stwierdzono, że wywłaszczona nieruchomość nie jest zabudowana [...].[...] ten został wybudowany na terenie sąsiadującym z nieruchomością stanowiącą własność spadkodawców skarżących. Wywłaszczona nieruchomość znajduje się na terenie ogrodzonym i zarządzanym przez [...], jednak znajduje się tam jedynie niezagospodarowana łąka, w 1/6 części skoszona, z dwoma słupkami do siatkówki, których dwa tygodnie przed oględzinami nie było. Znajdują się tam również latarnie i transformator. Przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, że wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku zmiany przeznaczenia należało uruchomić procedurę dodatkową, której w niniejszej sprawie nie zastosowano.
Skarżące uważają, że spełnione zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 pkt 1 i 2 ustawy, bowiem pomimo upływu 32 lat na wywłaszczonej nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z budową [...]. Między organem a skarżącymi istnieje spór, czy nieruchomość wywłaszczono pod budowę [...], czy też pod urządzenie terenów wokół [...]. Skarżące nie mogą się zgodzić z twierdzeniem, Organ uważa, że decyzja wywłaszczeniowa pozwalała nie tylko na zlokalizowanie budowy [...] na terenie innym, niż to z niej wynikało. stanowisko organów administracji nie uwzględnia bowiem faktu, że prawo własności było i jest otoczone ochroną konstytucyjną.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarżące opierały wniosek o zwrot nieruchomości na przepisie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami twierdząc, iż wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel uzasadniający wywłaszczenie.
Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. O zbędności w myśl tego przepisu przesądzają: przesłanka faktyczna - kiedy mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo kiedy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany - przesłanka prawna (art. 137 ust. pkt 2).
Na organie rozpatrującym wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy zachodzi co najmniej jedna z wymienionych sytuacji.
W niniejszej sprawie przedmiotem żądania skarżących był zwrot nieruchomości, na której - jak twierdzą – nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa [...].[...] wybudowano bowiem na innej działce, natomiast przedmiotowa nieruchomość poza tym, że jest objęta obszarem [...] ogrodzonym i administrowanym przez tę placówkę, to nie pozostaje w związku z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu.
Wobec takiego stanowiska strony skarżącej zadaniem organu rozpatrującego wniosek było wyjaśnienie, w oparciu o dokumentację poprzedzającą wywłaszczenie, w szczególności w oparciu o plan realizacyjny inwestycji, jakie było szczegółowe przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w tym przedsięwzięciu inwestycyjnym.
Akta sprawy wskazują, iż dokumentacja postępowania wywłaszczeniowego zawiera istotne braki. Decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. znajduje się w aktach w postaci odpisu z odpisu, bez załączników, o których mowa w decyzji, tj. mapy oraz planu zagospodarowania terenu. W takim stanie ustalenie sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu, dla jakiego została wywłaszczona, wymagało uzupełnienia dokumentacji. Z treści pism Starostwa Powiatu [...] z dnia 5 września 2002 r. nr [...] wynika, że organ zwrócił się do [...] o informacje:
- 1) kiedy rozpoczęto na przedmiotowej nieruchomości prace związane z budową [...],
- 2) czy utraciła moc decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r.,
- 3) czy cel powołany w decyzji wywłaszczeniowej zrealizowano na całości czy części nieruchomości,
- 4) czy przedmiotowy grunt uzbrojony jest w podziemną infrastrukturę techniczną zaznaczając, iż powyższe informacje są niezbędne do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Treść powyższego pisma wskazuje, iż organ zmierzał do ustalenia i oceny przesłanek o których mowa w art. 137 ust.
1. Okoliczności, których dotyczyło cyt. pismo, jednak nie wyjaśniono. Dyrektor [...] w piśmie z dnia 18 września 2002 r. nr [...] poinformował, że budowę [...] rozpoczęto w 1971 r., a zakończono w 1973 r., a także, iż nie jest w posiadaniu decyzji lokalizacyjnej, zaś dokumenty dotyczące powołania [...] znajdowały się w archiwach Kuratorium Oświaty. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ prowadzący postępowanie zwracał się do Kuratorium Oświaty w W. o niezbędną dokumentację. Nie jest wystarczające, w ocenie Sądu, powołanie się na "Opis techniczny do projektu technicznego zieleni przy [...] w Z.", bowiem dokument ten nie udziela odpowiedzi na pytanie, w jakim czasie – licząc od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości.
Zgromadzenie pełnej dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji - budowa [...] okazuje się konieczne ze względu na to, iż poza sporem jest, że budynek [...] został wybudowany na odrębnej działce. Dla stwierdzenia więc, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości konieczne jest wykazanie, w oparciu o plan zagospodarowania terenu inwestycji (plan realizacyjny) stanowiący załącznik do decyzji lokalizacyjnej, że przedmiotowa nieruchomość była objęta tym planem, a ponadto, że realizację celu, na jaki była ona przeznaczona w planie realizacyjnym, rozpoczęto w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Realizacja inwestycji w postaci budowy tak znaczącego obiektu, jakim jest [...], musiała się wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi, co z pewnością znajdowało odzwierciedlenie w odpowiedniej dokumentacji. Z akt sprawy nie wynika, aby organ prowadzący postępowanie wyczerpał wszystkie możliwości zgromadzenia dokumentacji niezbędnej do oceny, czy zaistniały przesłanki zwrotu przedmiotowego gruntu. Przesłanki te winny być precyzyjnie ustalone i właściwie ocenione. Cel wywłaszczenia, jako instytucji godzącej w prawo własności, musi być interpretowany ściśle i tak też – precyzyjnie i ściśle organ winien ustalić oraz wyjaśnić stronie powody, dla których nie uznał żądania zwrotu za uzasadnione. Wszelkie interpretowanie celu wywłaszczenia w sposób rozszerzający prowadzi do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy (T. Woś "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości", Warszawa 1998 s. 186).
Zważyć przy tym należy, że z uwagi na wyjątkowy charakter wywłaszczenia stosowanie przepisów ustawowych odnoszących się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może opierać się na dowolnej ich interpretacji.
Z przedstawionych względów należało uznać, iż twierdzenie o wykorzystaniu nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i odmowa zwrotu nieruchomości były przedwczesne. Decyzje organów obu instancji naruszają wskutek tego przepisy prawa materialnego - art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybiono także przepisom postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 kpa nakazującym organowi przed wydaniem decyzji podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Naruszenia te miały przy tym istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.
Wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na ocenie tych decyzji wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Tak ukształtowana kognicja sądu administracyjnego wyklucza możliwość wydania przez Sąd orzeczenia nakazującego W. zwrot przedmiotowej nieruchomości, jak o to wnosiły skarżące.