Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 9 grudnia 2022 r. nr DO.1.7614.618.2022.OG Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. B. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 20 października 2022 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...] relacji [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: ustawa z dnia 13 października 1998 r.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Organ odwoławczy podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, gdyż w tym dniu właścicielami nieruchomości byli A. M. i M. M., którzy w dniu [...] października 2008 r. zbyli przedmiotową nieruchomość A. B. na mocy umowy sprzedaży warunkowej Rep. A nr [...] oraz umowy przeniesienia własności Rep. A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. A. B. umową darowizny z dnia [...] marca 2013 r., Rep. A nr [...] przekazał prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz A. B., która zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej nr [...] jest aktualną właścicielką ww. nieruchomości.
W toku postępowania ustalono, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga nr [...] relacji [...] (nowy nr [...]), stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie: - rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach (...) [...] (...) (Dz. U. Nr 30 poz. 151 z późn. zm,), - art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego przedmiotowa droga od dnia 1.01.1999 r. stała się drogą powiatową.
Dalej Minister stwierdził, że działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną co ustalono na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego P. K., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2016 r. pod nr [...]. Potwierdzeniem zajętości nieruchomości pod drogę są również wydruki z geoportalu. Minister podkreślił, że opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem jest dowodem tego, co zostało w nim stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Dokumentację tę geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 tej ustawy.
Organ odwoławczy podał następnie, że będąca przedmiotem decyzji nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy protokół zdawczo-odbiorczy z [...] stycznia 1999 r. spisany pomiędzy pełnomocnikiem ds. przekształceń działającym na podstawie § 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r, w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej z dnia 14 grudnia 1998 r. (Dz. U. 1998 nr 156 poz. 1027), a Zarządem Powiatu w [...] wraz z wykazem dróg przekazywanych do Powiatu [...] obejmującym drogę nr [...] o przebiegu [...].
Ponadto z oświadczenia R. A., pracownika Rejonu Dróg Publicznych w [...] oraz Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń określonej na podstawie art. 233 Kodeksu Karnego, wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości, wchodzącej w skład pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] [...] - [...] (dawniej drogi wojewódzkiej nr [...]) wykonywano czynności wchodzące w zakres obowiązków i kompetencji zarządcy drogi w tym roboty konserwacyjne i remontowe, bieżące utrzymanie oznakowania oraz praw w zakresie zimowego utrzymania.
Jednocześnie, z pisma (oświadczenie nr 1) Dyrektora Powiatowego Zarządu Drogowego w [...] z [...] marca 2016 r., nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym, polegającym na wykonywaniu prac remontowych a także utrzymywaniu w należytym stanie technicznym. Z kolei, w oświadczeniu nr 2 M. G. (pracownik Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], Zarząd Drogowy [...]) z [...] marca 2016 r., nr [...], wskazała że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Ówczesny zarządca wykonywał roboty konserwacyjne i remontowe, bieżące utrzymanie oznakowania, prace w zakresie utrzymania zimowego.
Minister podkreślił, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w licznym orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 381/12, z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 1961/12, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 601/12 - dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Organ odwoławczy podniósł także, że protokół zdawczo-odbiorczy jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Nieuwzględnienie dokumentu urzędowego narusza ten przepis oraz art. 73 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2160/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W konsekwencji, Minister wskazał, że wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ww. ustawy zostały spełnione.
A. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła Ministrowi Rozwoju i Technologii:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 138 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niewystarczających dowodów, które budzą poważne wątpliwości, błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo iż jest ona błędna i nie odpowiada prawu;
- 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że z dniem 1 stycznia 1999 roku Powiat [...] nabył, z mocy prawa, własność nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka nr [...], podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w w/w przepisie, wnioskodawca nie wykazał spełnienia wymaganych przesłanek.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w sprawie brak jest dostatecznych danych pozwalających na stwierdzenie, że wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przesłanki zostały spełnione. Zdaniem skarżącej, powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowody należy uznać za niewystarczające do poczynienia kategorycznych ustaleń w sprawie, a ich ocena została dokonana przez organ w sposób całkowicie dowolny. Przede wszystkim dowodem na pozostawanie przedmiotowej działki we władaniu publicznym nie mogą być wskazane przez organ oświadczenia. Dowód ten należy uznać za niewystarczający i budzący poważne wątpliwości. W istocie brak jest dokumentów czy innych dowodów potwierdzających to rzekome władanie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawą decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Przywołany przepis – jak zasadnie zwracały uwagę organy - określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: 1) nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości, 2) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., 3) władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego.
Odnosząc się do pierwszej przesłanki wskazać należy, że bezsporne jest, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] stanowiła współwłasność osób fizycznych (A. M. i M. M.), a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Powyższe wynika z treści prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...], gdzie ujawniona jest obecna właścicielka - skarżąca A. B. Odnosząc się do drugiej przesłanki stwierdzić należy, że niekwestionowane jest także, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. droga nr [...] relacji [...]-[...] stanowiła drogę publiczną - wojewódzką. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w treści rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] [...] (Dz.U.
Nr 30 poz. 151 z późn. zm.). Na podstawie zaś art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, droga ta stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową relacji [...]-[...], obręb [...] albowiem nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., nr 160, poz. 1071). Uchwałą z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na obszarze Województwa [...], droga [...]-[...] otrzymała nr [...].
Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki nr [...] (303 m2) zajęta były pod ww. drogę publiczną i czy znajdowała się ona w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego.
W tym stanie rzeczy wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.
Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji.
W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. jest mapa, sporządzona przez uprawnionego geodetę A. K. wraz z projektem podziału nieruchomości (działki nr [...]), przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. pod nr [...]. Dokument ten potwierdza, zdaniem Sądu, zajętość na koniec 1998 r. nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasa drogowego drogi publicznej. Skarżąca zresztą nie kwestionują wartości dowodowej ww. dowodu. Ponadto wskazać także należy na ortofotomapę z geoportalu pozyskaną na czas około 1999 r.
Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990) osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że mapa ta jest dokumentem urzędowym w zakresie ustalenia zakresu przestrzennego władania sporną działką, tj. jej zajęcia pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Mapa została sporządzona przez biegłego geodetę, a wykazane na mapie granice nieruchomości przyjęto wg materiałów ewidencji gruntów. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez organ, bowiem zgodnie z art. 76 k.p.a. to co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 marca 2014 r., I OSK 2173/12; 1 kwietnia 2014 r., I OSK 2505/12; 7 listopada 2019 r., I OSK 314/19). Stąd przesłanka zajęcia przedmiotowych nieruchomości drogami publicznymi, została w ocenie Sądu spełniona.
Trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została także spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.
Z kolei wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością w realiach niniejszej sprawy potwierdzają dodatkowo przywołane przez organ odwoławczy, a znajdujące się w aktach dokumenty w postaci: 1) protokół zdawczo-odbiorczy z [...] stycznia 1999 r. (tam wyraźnie wskazano, że przekazuje się dokumenty związane ze zrealizowanymi robotami w toku);
2) oświadczenia (złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania): a) R. A. (pracownika Rejonu Dróg Publicznych w [...] oraz Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...]), b) M. M. (Dyrektora Powiatowego Zarządu w [...]) i c) M. G. (pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], Zarząd w [...]. Z oświadczeń tych wynika, że utrzymanie drogi w latach 80-tych polegało na wykonywaniu robót związanych z pracami remontowymi, zapewnieniu należytego stanu technicznego, sprawdzaniu oznakowania. W zakres ten wchodziło także utrzymanie zimowe drogi.
Powyższe, w ocenie Sądu, jednoznacznie wskazuje, że w dacie 31 grudnia 1998 r. to podmiot publiczny, a nie byli właściciele nieruchomości, byli odpowiedzialni i zobowiązani - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (por. art. 23 ust. 4 i 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych o władztwie publicznoprawnym nad nieruchomościami zajętymi pod drogi świadczą właśnie prace wykonywane na nieruchomościach przez podmiot władający, w tym polegające na utrzymaniu dróg, na ich konserwacji, modernizacji, odśnieżaniu. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09).
Władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymywaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.
Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. współwłasność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie drogą publiczną, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością jednostki samorządu terytorialnego, na terenie którego jest położona – w tym przypadku Powiatu [...], o czym deklaratoryjnie orzekł Wojewoda [...]. Utrzymując zatem tej treści rozstrzygnięcie w mocy, Minister Rozwoju i Technologii nie naruszył ww. przepisu, co czyni podniesiony w tym aspekcie zarzut chybionym.
W toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie doszło również w ocenie Sądu do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy został bowiem, wbrew temu co sugeruje skarżąca, wyjaśniony zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w sposób umożliwiający zastosowanie norm prawa materialnego. Dowody służące jego zrekonstruowaniu, zostały zgromadzone w aktach, są one z punktu widzenia celu postępowania wystarczające, a wyprowadzone na ich podstawie konkluzje nie noszą cech dowolności. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez Ministra przepisów art. 7 i 77 k.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.