Uzasadnienie
J.O., M.C., S.J., E.Z., K.O., M O i A.C. (dalej, jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 listopada 2021 r. nr DAP-WN-727-61/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia 14 sierpnia 1997 r., Nr GKG.IV.7228/32/18/97, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej, jako: ustawa z 1990 r.), Wojewoda Nowosądecki stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej L. w obrębie B. jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.
Skarżący wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. W odpowiedzi na pismo organu z dnia 12 października 2020 r. wzywające do jednoznacznego wskazania, czy składający wniosek działają w imieniu S. C., bądź w imieniu wspólnoty gruntowej wsi C., tj. spółki zarządzającej wspólnotą gruntową mieszkańców wsi C., bądź jako osoby fizyczne, działające we własnym imieniu, skarżący pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. wyjaśnili, że ww. osoby występujące z przedmiotowym wnioskiem, działają zarówno w imieniu mieszkańców wsi C., jak i we własnym. Do pisma z dnia 11 stycznia 2021 r. dołączony został odpis aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 30 sierpnia 1912 r. wraz z wyjaśnieniem skarżących, iż z ww. aktu wynika, że "uprzednio nieruchomości jakich dotyczyły decyzje Wojewody Nowosądeckiego, o których stwierdzenie nieważności wnosimy były własnością mieszkańców wsi C., której korzystania, zarządzanie odbywało się przez wszystkie czasy na zasadzie ciągłości pokoleniowej. (...) uprzednia Gmina C. to obecna Wieś C. i to wyłącznie do niej należały przedmiotowe nieruchomości.
Mieszkańcy wsi C. złożyli wniosek o reaktywację wspólnoty gruntowej w Starostwie Powiatowym w N. S. W chwili obecnej postępowanie w tej sprawie jest zawieszone i oczekuje na unieważnienie decyzji.". Ponadto zauważono, że komunalizacja tego mienia została dokonana z naruszeniem prawa ponieważ komunalizacji podlegało mienie Skarbu Państwa, zaś ta nieruchomość nigdy nie należała do Skarbu Państwa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po zapoznawaniu się z materiałem dowodowym, postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Skarżący nie zgodzili się z ww. postanowieniem, które uznali za krzywdzące i pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody Nowosądeckiego z 14 sierpnia 1997 r. był art. 7 ust. 1 ustawy z 1990 r. Przepis ten stanowi, że mienie gminne staje się w dniu wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone.
Z kolei wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 K.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. W świetle wskazanej normy prawnej, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Nadto interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r.
Stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina.
Organ wskazał dalej, że analiza zgromadzonej dokumentacji, w tym również przedłożonego przez skarżących aktu notarialnego z dnia 30 sierpnia 1912 r., opinii geodezyjnej z dnia 15 października 2020 r., zaświadczenia z księgi wieczystej KW Nr [...], czy też postanowienia Sądu Powiatowego w N. S. z dnia 24 marca 1958 r., nie potwierdza, aby skarżący posiadali tytuł prawny do będących przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody Nowosądeckiego z dnia 14 sierpnia 1997 r.
Minister wyjaśnił, że dla działki nr [...], objętej decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia 14 sierpnia 1997 r., prowadzona była księga wieczysta nr [...]. Zgodnie z odpisem ww. księgi jako właściciel pgr [...] (aktualnie oznaczonej jako działka nr [...]), ujawniona była dawna jednostka Gmina C., a obecnie wieś C., wchodząca w skład gromady F. na podstawie orzeczenia z dnia 10 czerwca 1950 r. Także z dokumentów przedstawionych przez skarżących wynika, że ww. nieruchomość stanowiła dawniej własność Gminy C., a następnie wsi C., wchodzącej w skład gromady F. Dalej organ podał, że na mocy ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 3, poz. 191) w miejsce dotychczasowych gmin i gromad utworzono nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi (art. 1), a gromadzkie rady narodowe stały się organami władzy państwowej w gromadach (art.
4) - również w doktrynie wskazywano, że utworzenie gromad jako jednostek podziału administracyjnego wsi spowodowało, iż przestał w sensie prawnym istnieć dotychczasowy podmiot własności mienia gromadzkiego. Odpowiednikiem dawnej gromady stała się wieś, która nie miała osobowości prawnej ani zakresu zadań publicznych, a zatem nie mogła stać się następczynią gromady w zakresie praw majątkowych. Właścicielami mienia nie stali się również mieszkańcy wsi, którzy, nigdy przedtem nimi nie byli. Przy odrzuceniu koncepcji, że mienie gromadzkie stało się własnością niczyją, zasadniczo zgodnie przyjmowano, iż po reformie z 1954 r., mimo braku wyraźnej deklaracji ustawowej, mienie gromadzkie stało się własnością Państwa.
W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z 1990 r. z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy staje się mienie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.), a zatem stanowiące dotychczas mienie g.
W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 1958 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywani (Dz. U. Nr 42, poz. 201), wydanym na podstawie art. 98 ust. 3 ww. ustawy o radach narodowych, zastąpionym następnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem g. oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303, dalej rozporządzenie z 1962 r.), uregulowano kwestie zarządu i trybu zbywania mienia gromadzkiego. Natomiast ustawą z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 49, poz. 312) dotychczasowy podział terenów wiejskich na gromady został zniesiony. W miejsce dotychczasowych gromad zostały utworzone gminy, zaś mienie g. stało się mieniem gminnym. Całkowita zmiana charakteru prawnego i istotnej funkcji gromad, które stały się jednostkami podziału administracyjnego, pociągnęła za sobą przejście majątku (mienia) gromadzkiego na własność Państwa, które reguluje sprawy zarządu tego mienia, tak jak zarządu innego mienia ogólnonarodowego.
W postanowieniu z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt III CKN 430/00, zagadnienie statusu prawnego mienia gromadzkiego szczegółowo przeanalizował i omówił Sąd Najwyższy, który w orzeczeniu z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt III CKN 430/00 sformułował kluczową tezę, że mienie gromadzkie, które na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych stało się mieniem gminnym, stanowiło przedmiot własności państwowej w rozumieniu art. 177 k.c.
Istotnym w niniejszej sprawie jest ustalenie, iż jak wynika z księgi wieczystej Nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Gminy C., a następnie wsi C., wchodzącej w skład gromady F. Zatem przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie g., które zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych stało się mieniem gminnym.
Uwzględniając powyższe ustalenia Minister stwierdził, iż skarżący nie wykazali żadnego tytułu o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Zatem nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 14 sierpnia 1997 r.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
art. 28 K.p.a. poprzez brak obowiązkowego precyzyjnego i rzetelnego ustalenia faktów, kto posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu;
art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 144 k.c. i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, podczas gdy, skarżący wykazali, że przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu im przysługuje.
art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej;
art. 61a § 1 K.p.a. poprzez wskazanie braku istnienia interesu prawnego skarżących do uzyskania statusu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej;
art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez obrazę bezpośrednio ustawy zasadniczej przez arbitralne niezastosowanie się do niej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wszystkie zgromadzone dokumenty tj. akt notarialny z dnia 30 sierpnia 1912 r., odpis KW [...], oraz opinie geodezyjną z dnia 15 października 2020 r. świadczą iż mieszkańcy wsi nadal są wieczystymi użytkownikami tej nieruchomości i tym samym mają tytuł prawny do danego postępowania. Dokonana komunalizacja zasadniczo wpłynęła na zmianę zakresu uprawnień do zarządzania, korzystania oraz wpływa na dalszy los własności skarżących, jest to bardzo krzywdzące dla mieszkańców.
Skarżący wskazali, że działki objęte decyzją komunalizacyjną stanowiły prawnie uregulowaną oraz użytkowaną własność mieszkańców wsi C., a nie Skarbu Państwa. Ponadto zgodnie z art. 97 ustawy samorządowej z dnia 23 marca 1933 r. gromada C. nie straciła uprawnień do mienia g., które było przeznaczone do powszechnego użytku mieszkańców C. Ponadto zgodnie z ustawą z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U Nr 33, poz. 290) i art. 1 pkt 2 lit d, nieruchomości stanowiące dobro gminne podlegające wspólnemu użytkowaniu, położone na terenie województw południowych oraz c. części województwa śląskiego zostały wyłączone z mienia g., a zaliczone do wspólnoty gruntowej i stały się współwłasnością mieszkańców wsi.
O tym, że grunty objęte decyzjami, o których stwierdzenie nieważności skarżący wnoszą, nie stanowiły własności Skarbu Państwa lecz mieszkańców wsi C. świadczy fakt, że aktem notarialnym z dnia 30 sierpnia 1912 r. to rolnicy reprezentanci dawnej Gminy C. (dzisiaj Wsi) kupili na własność Gminy C. (obecnie wieś C.) wskazane parcele. O powyższym świadczy również fakt, że na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 24 marca 1958 r. o wpis prawa własności w księdze wieczystej sąd postanowił odłączyć z działu księgi wieczystej nr [...] parcele gruntowe o łącznej powierzchni 9,84,64 ha i urządzić dla wieczystą nr [...] i wpisać w dziale drugim własność na rzecz dawnej jednostki Gminy C., a obecnie wsi C. wchodzącej w skład gromady F. Jak wynika z powyższego to wieś C. została wpisana jako właściciel tych nieruchomości już po wejściu w życie ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych.
Gdyby mienie to na skutek wejścia w życie ww. ustawy było mieniem gminnym, to wpis w ww. księdze wieczystej nastąpiłby na rzecz właściwej gminy, a nie na rzecz wsi C. Co bardzo istotnie, zdaniem skarżących, wpis na podstawie którego własność uzyskała wieś C. został dokonany w dniu 27 marca 1958 r. W dokumencie tym widnieje wpis odnośnie do działu II księgi wieczystej stanowiący, iż prawo własności zostało ustanowione na rzecz "dawnej jednostki Gminy C. a obecnie wsi C. w całości".
Odnośnie do twierdzeń związanych z ustawą z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych to skarżący wskazali, że twierdzenia te są bezpodstawne bowiem gdyby były słuszne to wówczas nie doszłoby do wpisu własności na rzecz wsi C., który został dokonany 27 marca 1958 r. czyli już ponad 4 lata po wejściu w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych.
Nadto, zapisy zawarte w mapie gospodarczej lasów indywidualnych wsi C. Gromada L. z 1965 r., jednoznacznie wskazują, że nieruchomości objęte decyzjami komunalizacyjnymi Wojewody Nowosądeckiego stanowiły własność wsi C. Kolejnym dokumentem, z którego wynika, że Wsi C. przysługiwały uprawnienia właścicielskie do spornego mienia jest sporządzona w dniu 15 października 2020 r. na zlecenie Gminy L. opinia geodezyjna. Ustalenia poczynione w tej opinii jednoznacznie wskazują, że nieruchomości, nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a tym samym nie mogły być przedmiotem decyzji komunalizacyjnych.
Podsumowując skarżący podnieśli, że z przedstawionej wyżej argumentacji oraz załączonych do wcześniejszych pism dokumentów jednoznacznie wynika, iż wykazali jako mieszkańcy tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości, którym to jest najważniejszy z tych tytułów czyli własność. Do chwili wydania decyzji komunalizacyjnej mieszkańcy zarządzali i korzystali z przedmiotowej nieruchomości w pełnym zakresie. Skarżącym przysługuje zatem przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania.
Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 K.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Przesłanki wymienione w art. 61 a § 1 K.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Podstawowym zatem obowiązkiem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku, w którym określony podmiot żąda stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie m.in., czy wniosek złożony został przez podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Ustalenia organu w tym zakresie warunkują prowadzenie postępowania nieważnościowego, co do zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.
Stroną, zgodnie z art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (tak m. in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11).Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
Pojęcie interesu prawnego użyte w przepisie art. 28 K.p.a. rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, czyli oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.
Zdaniem Sądu od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego.
Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ww ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym.
W odniesieniu do zarzutów skargi trzeba także podkreślić, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego.
W ocenie Sądu, skarżący tytułu tego nie wykazali.
Po pierwsze należy przypomnieć skarżącym, że do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę L. spornych nieruchomości, doszło na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 1990 r. W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy staje się mienie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.), a zatem stanowiące dotychczas mienie gromadzkie. W wydanym na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o radach narodowych rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 1958 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 42, poz. 201), zastąpionym następnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303, dalej rozporządzenie z 1962 r.), uregulowano kwestie zarządu i trybu zbywania mienia gromadzkiego.
Ustawą z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 49, poz. 312) dotychczasowy podział terenów wiejskich na gromady został zniesiony. W miejsce dotychczasowych gromad zostały utworzone gminy, mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym. Sąd podziela stanowisko organu, przedstawiane także w orzecznictwie sądowym, że całkowita zmiana charakteru prawnego i istotnej funkcji gromad, które stały się jednostkami podziału administracyjnego, pociągnęła za sobą przejście majątku (mienia) gromadzkiego na własność Państwa, które reguluje sprawy zarządu tego mienia, tak jak zarządu innego mienia ogólnonarodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1795/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2823/19). Z akt niniejszej sprawy wynika, że zgodnie z księgą wieczystej Nr 11052 przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Gminy C., a następnie wsi C., wchodzącej w skład gromady F. Zatem przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie, które zgodnie z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych stało się mieniem gminnym. Z kolei wpis w treści księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny a zatem potwierdza jedynie, a nie kształtuje w tym wypadku prawa własności do danej nieruchomości.
Po drugie, skarżący wywodzą, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35/33, poz. 294 z późn. zm.), gromada C. nie straciła uprawnień do mienia gromadzkiego, które było przeznaczone do powszechnego użytku mieszkańców C. Ponadto wskazują, że zgodnie z ustawą z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U Nr 33, poz. 290) i art. 1 pkt 2 lit d, nieruchomości stanowiące dobro gminne podlegające wspólnemu użytkowaniu, położone na terenie województw południowych oraz c.części województwa śląskiego zostały wyłączone z mienia gromadzkiego, a zaliczone do wspólnoty gruntowej i stały się współwłasnością mieszkańców wsi.
W tym miejscu odnieść należy się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 1968 r., III CZP 73/68, publ. OSNC 1969/5/90, z której wynika, iż podmiotami "powołanymi do zarządu, reprezentowania wspólnoty na zewnątrz, a więc również występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty, są wyłącznie przewidziane w statucie organy wspólnoty. Poszczególny uczestnik wspólnoty może działać w omawianym zakresie jedynie za pośrednictwem organów statutowych, a nie własnym swoim prawem. Uprawnienia jego nie sięgają bowiem dalej niż przewiduje to statut oraz przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przepisy przewidują jedynie prawo uczestnika wspólnoty do zbycia w warunkach ściśle przewidzianych w ustawie swego udziału (art. 26 i 27). Z przepisów ustawy wynika nadto, że wspólnota gruntowa może działać tylko w ramach utworzonej przez uczestników spółki bądź też - gdy jej nie powołano - spółki przymusowej, utworzonej przez organ administracji rolnej.
Z istoty więc i charakteru wspólnoty gruntowej oraz omówionych wyżej przepisów ustawy wynika, że aczkolwiek wspólnota gruntowa zbliża się do współwłasności, to jednak jest to współwłasność szczególna, rządząca się własnymi przepisami. W związku z tym stosowanie przepisów o współwłasności w drodze analogii w zasadzie nie będzie mieć miejsca".
W tej sytuacji podkreślić trzeba, że z hipotetycznego udziału skarżących (bądź ich poprzedników prawnych) jako osób fizycznych, we wspólnocie gruntowej, nie może wywodzić własnych praw podmiotowych, które uzasadniałyby indywidualny interes prawny skarżących.
I po trzecie, odnosząc się do twierdzeń skarżących, że mieszkańcy wsi C. nadal są wieczystymi użytkownikami spornej nieruchomości i tym samym mają tytuł prawny do wszczęcia postepowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z 1997 r., to wyjaśnić należy, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina.
Jeszcze raz trzeba wskazać, że źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 K.p.a. jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 K.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. H. K., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, lex/el, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2218/18, Lex nr 2979664). I jak już była o tym mowa, w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości objętych komunalizacją w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego.
Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekał o oddaleniu skargi. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.