Uzasadnienie
Minister Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Rozwoju przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], w gminie S., decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] od km [...] do km [...], odcinek od węzła S. ([...]) bez węzła do węzła [...] (K.) z węzłem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi.
Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz S. G.[1] i S. G.[2] za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], w gminie S., przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej [...] od km [...] do km [...], odcinek od węzła S. ([...]) bez węzła do węzła [...] (K.) z węzłem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi.
Pismem z [...] czerwca 2017 r. S. G.[1] i S. G.[2], zwrócili się z wnioskiem do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] października 2015 r., nr [...], wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, wnioskując o uchylenie decyzji odszkodowawczej i wydanie nowej, ustalającej odszkodowanie odpowiadające rzeczywistej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż S. G.[1] dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania [...] maja 2017 r., w trakcie spotkania ze S. K., a następnie w dniu [...] maja 2017 r. w trakcie rozmowy z M. N. Podczas powyższych rozmów S. G.[1] dowiedział się, iż wartość nieruchomości sąsiednich została oszacowana na wyższą kwotę aniżeli wartość jego nieruchomości.
Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...].
W ramach wznowionego postępowania, S. G.[1] złożył do akta sprawy Opinię Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. z [...] sierpnia 2017 r., dotyczącą operatu szacunkowego sporządzonego [...] sierpnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. Wnioskodawca wyjaśnił, że z załączonej opinii wynika, iż ww. operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę ekspresową [...], z uwagi na zawarte w nim nieprawidłowości.
Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz S. G.[1] i S. G.[2], za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], w gminie S., przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej [...] od km [...] do km [...], odcinek od węzła S. ([...]) bez węzła do węzła [...] [...] z węzłem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli S. G.[2] i S. G.[1]
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi wojewódzkiemu. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż organ wojewódzki prowadząc ponownie postępowanie powinien ocenić wpływ faktów wskazanych w opinii Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. z dnia [...] sierpnia 2017 r., dotyczącej operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. na zakończone postępowanie odszkodowawcze.
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego przejętej na inwestycję drogową nieruchomości S. G.[1] i S. G.[2], obejmującej działkę nr [...], którą wykonał rzeczoznawca majątkowy P. T. (operat szacunkowy z [...] grudnia 2018 r.). Nowa wycena przedmiotowej działki określiła jej wartość rynkową na kwotę [...] złotych.
Na tej podstawie, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], w pkt 1 – uchylił ostateczną decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r., nr [...], a następnie w pkt 2 – ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz S. G.[1] i S. G.[2], za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], w gminie S., przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej [...] od km [...] do km [...], odcinek od węzła S.([...]) bez węzła do węzła [...] (K.) z węzłem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi, oraz w pkt. 3 – powiększył odszkodowanie ustalone w pkt 2 o 5% wartości nieruchomości tj. o kwotę [...] zł na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak też w pkt 4 – zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Rozpoznając złożone odwołanie Minister Rozwoju wskazał, że w niniejszej sprawie, składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, skarżący powołali się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która dotyczy wyłącznie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znanych organowi, który ją wydał. Domagali się ponownej weryfikacji ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. z uwagi na wydanie [...] sierpnia 2017 r. opinii Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. w stosunku do operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2015 r. będącego podstawą do wydania decyzji odszkodowawczej.
Minister wyjaśnił przy tym, że weryfikacja operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. miała miejsce w toku postępowania odszkodowawczego i dokonał jej organ prowadzący postępowanie. Jak zauważył Minister, w trakcie prowadzonego postępowania przed Wojewodą [...] S.[1] i S.[2] G. zgłaszali zastrzeżenia do operatu szacunkowego, które zostały wyjaśnione przez biegłą K. K. Wnioskodawcy nie przedstawili również w toku postępowania odszkodowawczego opinii dotyczącej operatu szacunkowego, która mogłaby być przedmiotem analizy przez organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze. Przedmiotowa opinia Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. stanowiąca podstawę wniosku o wznowienie postępowania została sporządzona dopiero [...] sierpnia 2017 r., tak więc po wydaniu decyzji odszkodowawczej przez Wojewodę [...]. Gdyby taka opinia zawierająca ocenę operatu szacunkowego została sporządzona na etapie postępowania przed organem, to wówczas zdaniem Ministra, zostałaby przez ten organ uwzględniona i wywołała określone skutki.
Dlatego też, w ocenie Ministra, powyższy dowód nie istniał w dacie wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...], tak więc nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji odszkodowawczej z 2015 r.
Minister przyznał następnie, że z uwagi na istniejące rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, uchylając decyzje Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nakazał organowi dokonanie oceny wpływu faktów wskazanych w opinii z [...] sierpnia 2017 r., dotyczącej operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2015 r., na zakończone postępowanie odszkodowawcze.
Jednakże obecnie, zdaniem Ministra, aktualne stanowisko judykatury jednoznacznie wskazuje, iż negatywna opinia jednej z wielu organizacji rzeczoznawców majątkowych, sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu, w którym organy obowiązane były ocenić operat szacunkowy, będący następnie przedmiotem oceny z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W związku z powyższym, Minister uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, przedstawienie przedmiotowej opinii Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie jest nowym dowodem w sprawie nieznanym organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne.
Z powyższych względów Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że decyzja Wojewody [...] jest nieprawidłowa dlatego zdecydował o jej uchyleniu i umorzeniu postępowania w sprawie.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2019 r. wywiedli S. G.[1] i S.G.[2], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata K. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili natomiast naruszenie następujących przepisów:
- 1) art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie przy przyjęciu, że w sprawie nie istniały nowe okoliczności, istniejące w chwili wydawania decyzji, a nieznane organowi przy czym ustalenie to odbyło się na podstawie błędnej oceny wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie której ustalono, że skarżący domagali się wznowienia postępowania z uwagi na istnienie nowego dowodu - opinii operatu szacunkowego dokonanej przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców - podczas, gdy skarżący powoływali się na nowe okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji, które nie były znane organowi, a miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, które zostały potwierdzone przez opinię Stowarzyszenia Rzeczoznawców oraz nowy operat szacunkowy, które to dowody potwierdziły wystąpienie przesłanki wznowieniowej;
- 2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niewyjaśnienie przyczyn uznania, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe;
- 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i niewszechstronną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów albowiem:
- - organ błędnie zinterpretował wniosek o wznowienie postępowania i okoliczności w nim wskazane jako występujące przesłanki wznowieniowe, gdzie skarżący wskazywali na istnienie nowych okoliczności, istniejących w chwili wydania decyzji, które nie były znane organowi takich jak błędne wskazanie stanu prawnego nieruchomości - udokumentowanego niewiarygodnymi dokumentami, przyjęcie błędnych założeń co do obszaru analizowanego rynku, braku analizy rynku lokalnego, przyjęcie do porównania nieruchomości niepodobnych, błąd operatu polegający na ustaleniu wartości niezgodnej z wartością rynkową - zaś organ przyjął nieprawidłowo, że wskazaną przesłanką wznowienia był fakt występowania nowego dowodu w postaci opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców, co jest twierdzeniem nieprawdziwym i sprzecznym z treścią wniosku, gdzie powoływano się na nowe okoliczności, a nie nowe dowody, zaś opinia Stowarzyszenia została wydana po wznowieniu postępowania;
- - organ całkowicie pomija wpływ treści opinii na wynik postępowania oraz rodzaj i wagę uchybień wskazanych przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców, które rzutują na treść pierwotnej decyzji, skoro wartość nieruchomości ustala się m.in. na podstawie stanu prawnego, a w tym przypadku stan ten był ustalony błędnie, ustalenie wartości odbywa się przy porównaniu nieruchomości podobnych, co w tym przypadku nie miało miejsca, wycena odbywa się w oparciu o prawidłową analizę rynku, co także w tym przypadku nie miało miejsca, które to błędy skutkowały przyjęciem nierynkowej wartości nieruchomości, co świadczy o błędzie decyzji i nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, który powinien zostać zweryfikowany w ramach wznowienia postępowania;
- - organ całkowicie pomija w decyzji treść nowego operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy P. T., który ustalił wartość nieruchomości na kwotę [...] zł, gdzie wcześniej ustalono kwotę [...] zł czyli o [...] co stanowi ponad [...]% więcej niż pierwotnie oszacowano, która to różnica dowodzi słuszności wniosku o wznowienie w zakresie występowania nowych okoliczności (faktów) nieznanych organowi, istniejących w chwili decyzji, a mających istotne znaczenie dla sprawy, zaś wskazana różnica nie mieści się w dopuszczalnych granicach błędu oszacowania;
- - organ popadł w sprzeczność albowiem uchylając decyzję organu I instancji, która odmówiono uchylenia decyzji pierwotnej, nakazał weryfikację treści zawartych w operacie pod katem poczynionych ustaleń faktycznych, a gdy organ I instancji to wykonał i ustalił nową wartość nieruchomości, wyższą o ponad [...]% od pierwotnie ustalonej, wówczas organ, z nieznanych względów uznał, że okoliczność ta nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania.
- 4) art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r.) poprzez umorzenie postępowania pomimo wiedzy odnośnie braku ustalenia słusznego odszkodowania, gdzie wykazane nowe okoliczności, istniejące w chwili wydania decyzji i nieznane organowi, miały bezpośredni wpływ na przepisy prawa materialnego, w tym przede wszystkim na przepis mówiący o tym, że jeżeli Państwo pozbawia kogoś własności, to powinno ów fakt zrekompensować przyjmując przynajmniej wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości, a w tym przypadku ustalona wartość jest o wiele wyższa od ustalonej kwoty odszkodowania;
- 5) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2013.687 j.t.), zwanej dalej specustawą, oraz art. 4 pkt 16 i 17, art. 153 ust. 1 i art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015.782 j.t.) zwaną dalej ugn, w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy poprzez pominięcie, że wskazane we wniosku nowe okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji i nieznane organowi, miały bezpośredni wpływ na w/w przepisy prawa materialnego skoro wbrew ich treści organ wydał decyzję pierwotną, w której doszło do uchybienia w zakresie ustalenia rzeczywistej wartości wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na:
- - nieprawidłowe ustalenie stanu nieruchomości,
- - nieprawidłową analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny,
- - nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości poprzez przyjęcie jako podstawy wyceny nieruchomości nie spełniających kryterium nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,
- - nieprawidłowy wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, i dostrzegając owe błędy organ I instancji uchylił decyzję i ustalił prawidłowe odszkodowanie, zaś organ
II instancji, wbrew prawu i ustaleniom faktycznym, niesłusznie umorzył postępowanie;
6) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy w zw. z art. 135 ust. 2 ugn poprzez pominięcie, że wskazane we wniosku nowe okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji i nieznane organowi, miały bezpośredni wpływ na w/w przepisy prawa materialnego skoro wbrew ich treści organ wydał decyzję pierwotną z pominięciem prawidłowego stanu nieruchomości;
7) § 26 § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez pominięcie, że wskazane we wniosku nowe okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji i nieznane organowi, miały bezpośredni wpływ na w/w przepisy prawa materialnego skoro wykazano, że doszło do wydania decyzji pierwotnej w oparciu o operat sporządzony z naruszeniem zasad określonych w w/w przepisach.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Podkreślić należy przede wszystkim, iż niniejsze postępowanie przed organami administracji prowadzone było w trybie nadzwyczajnym - w trybie wznowienia postępowania w sprawie ostatecznie zakończonej - art. 145 k.p.a., którego przedmiotem jest jedynie weryfikacja prawidłowości ustalenia stanu faktycznego z punktu widzenia wykluczenia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, wyd. 3, s. 360 i nast.). Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 16 k.p.a., ma ono charakter nadzwyczajny, odrębny od postępowania zwykłego. Stąd też, jego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, ale tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła ta decyzja, dotknięte jest jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 145 § 1 Kpa.
Przepis ten wymienia w sposób wyczerpujący przesłanki wznowienia postępowania, które są związane z kwalifikowaną wadliwością postępowania, powodującą możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść decyzji i w konsekwencji wyeliminowanie wadliwego rozstrzygnięcia.
Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżących, którzy wskazali na istniejącą w sprawie – ich zdaniem – podstawę wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wskazana przez skarżących podstawa wznowienia dotyczy więc wyłącznie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej lecz nieznanych organowi, który ją wydał.
Jak wskazuje przy tym judykatura, spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy to zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek: nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody mają istotne znaczenie dla sprawy. Tylko na podstawie przepisu prawa materialnego możliwa jest ocena, czy nowa okoliczność faktyczna, nowy dowód dotyczy ustalenia stanu faktycznego zapisanego w tym przepisie prawa. Trzeci warunek to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2010/15, z 15 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1961/15, a także z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 986/09).
W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, brak jest spełnienia jednego z powyższych warunków, a mianowicie zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody nie są nowe.
Żądanie wznowienia zakończonego postępowania Skarżący oparli na fakcie wydania opinii Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R., która została sporządzona dopiero [...] sierpnia 2017 r., w stosunku do operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2015 r. rzeczoznawcy majątkowego K. K., będącego podstawą decyzji odszkodowawczej, a stwierdzającej, iż operat ten sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa i wobec powyższego obarczony jest istotnymi uchybieniami, mającymi wpływ na poziom określonej wartości nieruchomości. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż w toku postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] października 2015 r. skarżący zakwestionowali prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą [...] czerwca 2015 r. Po uwzględnieniu zgłoszonych uwag, biegła wykonała nowy operat z [...] sierpnia 2015 r. Po otrzymaniu dodatkowych wyjaśnień od biegłej, skarżący nie zgłosili już żadnych zastrzeżeń do operatu, jak również nie zaskarżyli samej decyzji odszkodowawczej.
Warto w tym miejscu zauważyć, że na tym etapie postępowania, skarżący mogli również skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego byli uprawnieni na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika, że na etapie postępowania odszkodowawczego skarżący nie skorzystali z takiej możliwości. Co znamienne w tej sprawie, ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2015 r., stanowiąca podstawę wniosku o wznowienie postępowania, została sporządzona dopiero w [...] sierpnia 2017 r., a zatem dwa lata po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji odszkodowawczej z [...] października 2015 r. Zdaniem Sądu, gdyby opinia samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych została wykonana na etapie postępowania odszkodowawczego, niewątpliwie zostałaby przez organ uwzględniona wywołując określone skutki.
Brak jest zatem racjonalnych powodów do uznania, że opinia Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. z [...] sierpnia 2017 r. stanowi nowy dowód w sprawie istniejący w dacie wydania decyzji. Wobec powyższego dowód ten nie mógł stanowić podstawy wznowieniowej. W ocenie Sądu, ustawodawca nie przewidział, aby negatywna ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców wywoływała skutki wstecz.
Sąd w niniejszym składzie przychyla się przy tym do stanowiska judykatury, zgodnie z którym negatywna ocena operatu szacunkowego, sporządzona już po wydaniu decyzji ostatecznej (odszkodowawczej), nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. W tym miejscu wypada przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r., sygn. akt
I OSK 3446/15, w którym NSA wskazał, że "negatywna opinia jednej z wielu organizacji rzeczoznawców majątkowych, sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu, w którym organy obowiązane były ocenić operat szacunkowy, będący następnie przedmiotem oceny z art. 157 ust. 1 u.g.n., nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ani przesłanki uchylenia decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.". Podobne stanowisko NSA zaprezentował także w wyroku z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05; jak i w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1200/13. Przeciwne stanowisko, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, prowadziłoby do całkowitej destabilizacji decyzji administracyjnych, podważanych w dowolnym momencie, co poza konsekwencjami materialnymi w sposób oczywisty naruszałoby stabilność orzeczniczą, zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.).
Wobec powyższego, co do zasady Sąd zgadza się ze stanowiskiem Ministra, iż brak było podstaw do uwzględnienia wniosku w trybie wznowienia postępowania, którego celem było wyeliminowanie decyzji odszkodowawczej. Jednakże, zdaniem Sądu, merytoryczne odnoszenie się do przedłożonej opinii z [...] sierpnia 2008 r., czy też zlecenie w jej wyniku sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego P. T., było niezasadne. Powyższa opinia z [...] sierpnia 2017 r. nie powinna była być w ogóle przez organy poddana badaniu gdyż nie stanowiła nowego dowodu lub nowej okoliczności w sprawie, nieznanych organowi w dacie rozstrzygania.
Ponadto, złożenie przez skarżących wniosku o wznowienie miało miejsce wcześniej, bo już [...] czerwca 2017 r., podczas gdy opinia Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R., która miałaby ewentualnie stanowić źródło nowych okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., została wydana w dniu [...] sierpnia 2017 r. Ukazana chronologia zdarzeń pozwala twierdzić, że to nie przedmiotowa opinia była źródłem ujawnienia nowych okoliczności faktycznych w sprawie, a wcześniejsza rozmowa S. G.[1] z sąsiadami. Potwierdzają to zresztą sami skarżący, który we wniosku o wznowienie wyjaśnili, że dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania [...] maja 2017 r., w trakcie spotkania ze S. K., a następnie w dniu [...] maja 2017 r. w trakcie rozmowy z M. N. Dodatkowo wskazać wypada, że trudno uznać za okoliczności nieznane organowi, faktów które wynikały z materiałów będących w dyspozycji tego organu na dzień wydania decyzji.
Zdaniem Sądu, nie stanowi nowej okoliczności faktycznej, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas organowi okoliczności – w tym przypadku operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2015 r. Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z 27 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1128/05, wyrok NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 20/13).
Nie mają zatem racji skarżący, którzy zarzucając organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu, opinia Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. z [...] sierpnia 2017 r. nie spełnia przesłanki, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Z tych też względów Sąd zaniechał oceny zarzutów skargi zmierzających do wykazania wadliwości decyzji odszkodowawczej z powodu błędnej wyceny nieruchomości skarżących, tj. przepisów art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ja też art. 4 pkt 16 i 17, art. 153 ust. 1 i art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami, oraz § 26 § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jako nie mających znaczenia w rozpoznawanej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło przy tym do naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. Co prawda ocena okoliczności wskazanych we wniosku o wznowienie dokonana przez organ różni się od oceny skarżących, ale ocena ta była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej, w celu osiągnięcia osobistych korzyści. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 21 w zw. z art. 8 Konstytucji RP, to wskazać należy, że pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne (wyrok z dnia [...] maja 1990 r., sygn. akt [...], [...], nr [...] poz. [...]). Natomiast w wyroku z dnia [...] lipca 2004 r. (sygn. akt [...], [...], nr [...], poz. [...]) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości.
Ponadto podkreślił też, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa i jednostek samorządowych. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne.
Z tego powodu twierdzenie skarżącej, że w niniejszej sprawie organy naruszyły przepis art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest uzasadnione. Jak bowiem z wyżej przedstawionych wywodów wynika "odszkodowanie słuszne" to odszkodowanie odpowiadające wartości odjętego prawa.
Racje mają jednak skarżący, że w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia postępowania administracyjnego, decyzja Ministra z [...] grudnia 2019 r. nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
W myśl art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części. Wyjaśnić przy tym należy, że umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 k.p.a. W takiej sytuacji sprawa administracyjna jako bezprzedmiotowa – w rozumieniu wskazanych przepisów – podlega umorzeniu, gdyż nie jest prawnie dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
Tymczasem, organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, nie wynika to przynajmniej z uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2019 r., dlaczego w sytuacji uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., co w realiach niniejszej sprawy ocenić należy jako działanie prawidłowe, organ uznał za zasadne umorzenie postępowania przed organem I instancji. Uzasadnienie decyzji Ministra nie tłumaczy powodów takiego rozstrzygnięcia sprawy.
Przeciwnie, z uzasadnienia tego wypływa wniosek organu o braku podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. z powodu braku podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Świadczy to, zdaniem Sądu, że organ odwoławczy uznał za zasadne odmówić uchylenia decyzji z [...] października 2015 r., czyli rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 pkt.1 k.p.a., organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Rozstrzygnięcie to wydawane jest w przypadku gdy organ ustali, że nie występują podstawy wznowienia, nie przechodzi wówczas do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.
Z niezrozumiałych dla Sądu względów Minister zdecydował się jednak umorzyć postępowanie przed organem I instancji, do czego w niniejszej sprawie brak jest podstaw. Ma to ten skutek, że sentencja decyzji Ministra z [...] grudnia 2019 r. stoi w sprzeczności z treścią jej uzasadnienia, z którego wynika taka ocena niniejszej sprawy – dokonana przez organ odwoławczy – która uzasadnienia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
W takiej sytuacji nie sposób uznać, że Minister odniósł się do wszystkich aspektów niniejszej sprawy i dokonał ich dogłębnej oceny, oraz przedstawił wynik wyjaśnienia zmierzającego do tego ustalenia w sposób spełniający wymogi pełnego uzasadnienia decyzji administracyjnej, czym naruszył art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Podsumowując, stwierdzone przez Sąd wadliwości wskazują na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem ww. przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuję się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Szczegółowe rozważania poczyni zatem w odniesieniu do przesłanek warunkujących zasadność wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 k.p.a., co następnie wyjaśni w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2019 r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.
z 2015 r. poz. 1800).