Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz: H. W. w wysokości [...] zł z tytułu nabycia przez Gminę R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. od H. W. 1/4 udziału prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, część ul. [...] we wsi N., gm. R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] w obr. [...] o pow. [...] ha oraz M. C. w wysokości [...] zł z tytułu nabycia przez Gminę R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. od H. W. 1/4 udziału prawa własności ww. nieruchomości.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
H. i S. małż. W. wystąpili w dniu 10 stycznia 2001 r. o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, część ul. [...] we wsi N., gm. R. Wniosek ten został ponowiony przez H. W. i M. C. w dniu 15 marca 2006 r.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)", stwierdził nabycie przez Gminę R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha zajętej pod drogę publiczną.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ustalił na rzecz H. W. i M. C. odszkodowanie w wysokości po [...] zł za przejęcie od każdego z nich po 1/4 udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że w dniu złożenia wniosku o odszkodowanie, tj. 10 stycznia 2001 r. współwłaścicielami dz. nr [...] byli H. i S. małż. W. w 1/2 części oraz M. C. w 1/2 części. W terminie, wynikającym z art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), wniosek złożyli jednak jedynie H. W. i S. W., którego następcą prawnym, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 2007 r. sygn. akt [...], jest M. C. Wobec powyższego uprawnionymi do przyznania odszkodowania za przedmiotowy grunt są H. W. i M. C. w wysokości po 1/4 części. Organ podał, że odszkodowanie ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 25 kwietnia 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. Biegła, zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy wycenie przyjęła stan nieruchomości na dzień [...] października 1998 r., ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a jej przeznaczenie zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.".
Do oszacowania wartości rynkowej gruntu przyjęto podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe z usługami w okresie od stycznia 2011 r. do marca 2013 r. Biegła wskazała, że na terenie Gminy R. brak jest wiarygodnych transakcji na nieruchomościach podobnych przeznaczonych pod drogi, które umożliwiłyby określenie wartości nieruchomości, wobec czego ze zbioru transakcji wybrała próbkę 11 transakcji nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe o cenach od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, o cechach rynkowych możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej. Po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech, obliczeniu zakresu kwotowego czynników granicznych, przedstawieniu charakterystyki obiektu wycenianego w aspekcie cech rynkowych i wyznaczeniu współczynników korygujących, wartość 1m2 działki nr [...] biegła ustaliła w wysokości [...] zł/m2, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności działki na poziomie [...] zł, według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień wydania decyzji.
W ocenie organu, powyższy operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, wobec czego mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt.
W odwołaniu od powyższej decyzji H. W. i M. C. podnieśli, że odszkodowanie powinno być ustalone za całą nieruchomość, natomiast Wójt Gminy R. zarzucił organowi oparcie decyzji na nieprawidłowej wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości.
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu ww. odwołań, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w trybie art. 73 ust. 1 tej ustawy, ustalane jest i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte wyłącznie na wniosek H. W. i S. W. z dnia 10 stycznia 2001 r. Z wniosku tego wyraźnie wynika, że osoby te działały we własnym imieniu i nie wspominały o roszczeniach pozostałego współwłaściciela nieruchomości – M. C. (wniosek został podpisany wyłącznie przez wnioskodawców). Nie przedłożono również żadnych pełnomocnictw do występowania w jego imieniu. Organ rozpoznający sprawę związany był zatem treścią powyższego wniosku i postępowanie toczyło się w stosunku do wielkości udziału we współwłasności nieruchomości przysługującemu wnioskodawcom.
Wobec powyższego prawidłowo organ I instancji ustalił odszkodowanie na rzecz H. W. i M. C. (jako spadkobiercy S. W.) po 1/4 wysokości. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wójta Gminy R., dotyczących błędnego ustalenia odszkodowania, organ odwoławczy podzielił pogląd Starosty [...] w kwestii prawidłowości operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowego gruntu. Wojewoda podał, że zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa, określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, bez uwzględnienia zmiany przeznaczenia pod drogi publiczne. Przedmiotowa działka w dniu 29 października 1998 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], znajdowała się na terenie oznaczonym w planie symbolem M/U – teren zabudowy mieszkaniowej z usługami oraz na terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolem M. Wobec tego wybór przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości podobnych o takim właśnie przeznaczeniu, uznać należało za prawidłowy.
Z operatu szacunkowego z dnia 25 kwietnia 2013 r. wynika przy tym, że biegła zbadała zarówno rynek nieruchomości drogowych, jaki i rynek nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo, a zatem mógł on być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. W. i M. C., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie o odszkodowaniu w łącznej wysokości [...] zł, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w tym zakresie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili organom, błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w wyniku pominięcia w całości dokumentacji przedłożonej przez skarżących, co skutkowało naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Podnieśli również, że Urząd Gminy pisma urzędowe zawsze kierował do wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, w tym zaproszenie do udziału w negocjacjach dotyczących uzgodnienia ceny nabycia działki nr [...] przeznaczonej pod ul. [...] w N. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej oceny Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to ustalane jest i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Z powyższego wynika, że postępowanie odszkodowawcze wszczynane jest jedynie na wniosek właściciela nieruchomości i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. Roszczenie o odszkodowanie jest bowiem prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli o ustalenie i wypłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa własności (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 131/13 oraz z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 511/12; https://cbois.nsa.gov.pl).
Z analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy bezspornie wynika natomiast, że z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wystąpili jedynie H. W. i S. W. w dniu 10 stycznia 2001 r. W dacie tej wnioskodawcy byli współwłaścicielami dz. nr [...] w 1/2 części, natomiast w pozostałej 1/2 części jej właścicielem był M. C. Z wniosku tego wyraźnie wynika przy tym, że wnioskodawcy działali we własnym imieniu, jak również nie przedłożyli żadnych pełnomocnictw do występowania w imieniu pozostałego współwłaściciela nieruchomości. Za skuteczne nie mogło również zostać uznane pismo M. C. i H. W. z dnia 14 marca 2006 r., ponaglające organ do rozpoznania ww. wniosku o odszkodowanie. Pismo to złożone zostało bowiem już po terminie wynikającym z art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), który upłynął w dniu 31 grudnia 2005 r. Powyższe skutkowało ustaleniem odszkodowania na rzecz H. W. i M. C. (jako spadkobiercy S. W.) po 1/4 wysokości.
Jeszcze raz podkreślić należy, że wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę odszkodowania może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu i brak jest podstaw do przyjęcia, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego z właścicieli, automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem pozostałych współwłaścicieli. Z przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające (...) wynika bowiem, że każdy współwłaściciel, po spełnieniu koniecznych wymogów, może uzyskać odszkodowanie w zależności od przysługującego mu prawa, czy udziału w tym prawie, niezależnie od tego, co postanowią pozostali współwłaściciele. Nie ulega więc wątpliwości, że każdy ze współwłaścicieli - aby uzyskać odszkodowanie za przysługujące mu prawo własności - powinien wystąpić z osobnym wnioskiem.
Wobec powyższego uznać należało, że prawidłowo Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz H. W. i M. C. (jako spadkobiercy S. W.) po 1/4 wysokości, a Wojewoda [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Ustalenie odszkodowania nastąpiło przy tym zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy z dnia 25 kwietnia 2013 r. W wycenie biegła, stosownie do treści § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjęła stan nieruchomości na dzień 29 października 1998 r., ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a jej przeznaczenie zgodnie z art. 154 u.g.n. Do oszacowania wartości rynkowej gruntu przyjęto podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe z usługami w okresie od stycznia 2011 r. do marca 2013 r. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym w planie symbolem M/U – teren zabudowy mieszkaniowej z usługami oraz na terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolem M. Do porównania wybrano 11 transakcji nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe o cenach od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, o cechach rynkowych możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji, dojazdu i elementów sąsiedztwa, uzbrojenia technicznego, wskazań planu zagospodarowania przestrzennego, stanu zagospodarowania, ograniczeń inwestycyjnych i prawnych oraz wielkości i kształtu działki.
Po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech, obliczeniu zakresu kwotowego czynników granicznych, przedstawieniu charakterystyki obiektu wycenianego w aspekcie cech rynkowych i wyznaczeniu współczynników korygujących, wartość 1m2 działki nr [...] ustalona została na kwotę [...] zł/m2, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł.
W świetle powyższego za niezasadne uznać należy podnoszone przez skarżących zarzuty błędnego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267)), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz prawidłowo uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.