Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 419/23

Uzasadnienie

Decyzją z 10 listopada 2022 r. nr SKO.4000-1799/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach (SKO/organ) po rozpoznaniu odwołania L. W. utrzymało w mocy decyzję z dnia 13 września 2022 r nr [...]. wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], mocą której odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, na Z. C..

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ wskazał, że w dniu 6 lipca 2022 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] wpłynął wniosek L. W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem Z. C., urodzonym [...].12.1945 r. Do wniosku zostało załączone m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nr [...] z dnia [...].09.2015 r., z którego wynika, że Z C. ur. [...].12.1945 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie zostało wydane na stałe, nie ustalono od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności ustalono od [...].02.2002 r., decyzję nr [...] z dnia [...].11.2018 r. ustalającą L. W. prawo do zasiłku dla opiekuna na Z C. od dnia [...].11.2018 r. na stałe w wysokości 620,00 zł miesięcznie, wniosek L. W. zawierający także oświadczenie, że dokonując wyboru świadczenia, rezygnuje z ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna oraz wnosi o uchylenie aktualnie obowiązującej decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku tj. na 31.05.2022 r. wraz z wnioskiem o uchylenie ww. decyzji na końcowym etapie postępowania.

SKO wskazało, że organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzeniu w dniu [...].07.2022 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu potwierdzenie faktu sprawowania opieki nad ojcem Z. C., ustalił, że L. W. oświadczyła, że sprawuje całodobową opiekę nad ojcem Z. C.. Organ ustalił, że L. W. wspiera ojca w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych w następującym zakresie: czynności pielęgnacyjne i pomoc podczas wykonywania zabiegów higienicznych tj. podczas mycia, golenia. L. W. robi zakupy, przygotowuje posiłki, utrzymuje regularny kontakt z lekarzem, podaje leki. Z C. choruje z powodu [...], jest pampersowany ale samodzielnie zmienia sobie pampersy, spożywa posiłki, przyjmuje leki. L. W. oświadczyła, że od dwóch tygodni nocuje u ojca, zamieszkuje wspólnie w jednym pokoju i w związku z opieką nad ojcem nie ma możliwości podjęcia pracy zawodowej, dorywczej.

Z C. ma trudności z poruszaniem się, wymaga systematycznego wsparcia podczas zaspokajania codziennych potrzeb życiowych. Organ ustalił także, że L. W. samodzielnie wychowuje córkę, która z powodu problemów zdrowotnych również wymaga wsparcia. W ramach przeprowadzonego rodzinnego wywiadu organ odebrał oświadczenie od L. W. z dnia [...].07.2022 r., w którym ponownie wskazano, że czynności które wykonuje przy ojcu to: zakupy, sprzątanie, przygotowanie posiłków, pranie, pomoc przy higienie osobistej, od dwóch tygodni od śmierci byłej żony ojca przebywa z ojcem na stałe i nocuje, ojciec choruje na [...] i wymaga stałej całodobowej opieki, nikt z rodziny nie pomaga ojcu poza nią i z tego powodu nie może podjąć żadnej pracy, ojciec wymaga systematycznego podawania leków. Organ podał, że odebrano także oświadczenie od Z C. z dnia [...].07.2022 r., z którego wynika, że jego córka L. W. sprawuje nad nim całodobową opiekę w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych.

Organ wskazał, że z ustaleń pracownika socjalnego wynika także, że w dniu [...].07.2022 r. skontaktował się telefonicznie z L. W. w celu umówienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. L. W. oświadczyła, że obecnie znajduje się w swoim miejscu zamieszkania tj. przy ul. [...] i na godzinę 14-ą będzie u swojego ojca Z C.. Podczas wywiadu pracownik socjalny ustalił także, że Z C. mieszka w trzy pokojowym mieszkaniu, w domu jednorodzinnym, gdzie zajmuje jeden pokój. L. W. oświadczyła, że robi wszystko przy ojcu, ponownie poinformowała, że od dwóch tygodni mieszka u ojca, nocuje na łóżku znajdującym się w pokoju ojca. Organ wskazał, że z informacji pracownika socjalnego wynika, że łóżko, które wskazała L. W. było w rozmiarze dziecięcym, znajdowała się na nim pościel i przedmioty codziennego użytku, pudełka, zdaniem pracownika socjalnego wyglądało tak jakby we wskazanym miejscu nikt od dawna nie spał.

Z. C. ponownie oświadczył, że jego córka L. W. sprawuje całodobową opiekę w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych. Z. C. nie potrafił podać dokładnego wymiaru czasu realizowanych czynności opiekuńczych, pielęgnacyjnych. L. W. oświadczyła ponownie podczas wywiadu, że jest jedyną osobą z rodziny, która opiekuje się ojcem, natomiast pozostałe siostry w niczym nie pomagają. L. W. ponownie poinformowała, że robi zakupy, sporządza i przygotowuje posiłki, wykonuje pranie, pomaga przy higienie osobistej, towarzyszy ojcu podczas wizyt lekarskich, umawia na wizyty, wykupuje i podaje leki. L. W. oświadczyła, że od śmierci matki przebywa z ojcem na stałe, nocuje, ponieważ jej ojciec z powodu [...] wymaga całodobowej opieki. L. W. oświadczyła ponadto, że w związku ze sprawowaną opieką nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej. Z C. z powodu choroby [...] jest pampersowany, zabiegi higieniczne związane ze zmianą pampersa wykonuje samodzielnie, we własnym zakresie spożywa posiłki, przyjmuje leki.

L. W. poinformowała, że samodzielnie wychowuje córkę, która leczy się z powodu [...] i nie może zbyt dużej ilości czasu poświęcać swojemu ojcu. Opieka nad chorym ojcem i córką jest zdaniem wnioskodawczyni zbyt dużym obciążeniem. Organ podał, że pracownik socjalny w dniu [...].07.2022 r. ponownie udał się do Z C., który samodzielnie wyszedł z domu, poruszając się za pomocą laski ortopedycznej. Wygląd zewnętrzny oraz funkcjonowanie Z C. w dniu [...].07.2022 r. wskazywały, zdaniem pracownika socjalnego, na jego dobre samopoczucie, ubrany był stosowanie do pory roku, czysty, zadbany. Druga córka Z C., która przyjechała z Anglii i aktualnie wspólnie zamieszkuje w czasie wakacji z ojcem poinformowała, że L. W. w dniu poprzedzającym wizytę pracownika socjalnego złamała palec i została w swoim domu. W dniu [...].08.2022 r. na prośbę pracownika socjalnego, do ośrodka zgłosiła się L. W., która poinformowała, że właśnie wybiera się ze swojego domu do ojca.

Podczas rozmowy L. W. poinformowała, że w okresie jej niedyspozycji zdrowotnej, ojcu pomagał brat oraz oświadczyła, że w domu rodzinnym, w którym mieszka Z C. mieszka również jego 35 - letnia córka. Zdaniem pracownika socjalnego wystąpiły wątpliwości dotyczące sprawowania opieki przez L. W. nad niepełnosprawnym ojcem Z. C.. L. W., zdaniem organu, uważa, że pomoc finansowa z ośrodka należy się obligatoryjnie. Organ wskazał, że w związku z powyższym sytuacja dotycząca sprawowania opieki przez L. W. nad niepełnosprawnym ojcem Z. C. jest niejasna, budzi wątpliwości.

W ocenie organu zachowanie Z. C. wskazuje na to, że jest przymuszany do mówienia nieprawdy. Ponadto, oświadczenia L. W. nie mają pokrycia w rzeczywistości w sprawie wymiaru czasu poświęcanego na opiekę nad niepełnosprawnym ojcem oraz zakresu wykonywanych obowiązków. Nieprawdą jest, zdaniem organu I instancji, że tylko L. W. sprawuje opiekę nad swoim ojcem i musi poświęcać tak dużą ilość czasu która uniemożliwiałaby podjęcie pracy zawodowej, pozostali członkowie rodziny również zaangażowani są w pomoc ojcu. Czynności opiekuńcze, pielęgnacyjne, które wykonuje L. W. w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych ojca Z. C., zdaniem organu, nie wymagają tak dużej ilości czasu jak twierdzi zainteresowana.

Mając na uwadze powyższe działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] decyzją nr [...] z dnia 13.09.2022 r. odmówił przyznania L. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, na Z. C.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie potwierdza powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, podczas gdy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia oraz wskazał, że wnioskodawczyni posiada ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna oraz wskazał, że w toku podjętych działań ustalono zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez L. W., jednak nie potwierdziły one, że niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynika z konieczności sprawowania opieki nad ojcem.

Organ I instancji ustalił, że nie tylko wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad swoim ojcem, a czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne nie wymagają tak dużej ilości czasu, która uniemożliwiałaby podjęcie pracy zawodowej, pozostali członkowie rodziny również są zaangażowani w pomoc ojcu.

Od powyższej decyzji, L. W., wniosła odwołanie zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. - błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP,
2. - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez odwołującą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez odwołującą zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku odwołującej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
3. - naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji odwołującej nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa odwołującej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna, doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie odwołującej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem odwołującej,
4. - dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez odwołującą a sprawowaną przez nią opieką nad ojcem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.

Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art, 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki oraz pobierania przez odwołującą zasiłku dla opiekuna, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołując się do treści art. 17 ust. 1, ust 1 b, ust 4 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wskazało, że z akt przedmiotowej sprawy wynika bezspornie, że L. W. faktycznie sprawuje opiekę nad swoim ojcem, który wymaga stałego wsparcia przy czynnościach bytowych w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jest ona osobą nieaktywną zawodową i niepodejmującą zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem. Nie ma ustalonego prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, nie jest zatrudniona, nie prowadzi gospodarstwa rolnego, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. L. W. niewątpliwie, zdaniem organu, jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy tj. inną osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny.

SKO wskazało następnie, że Z C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust 1 ustawy wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nr [...] z dnia [...].09.2015 r., na podstawie którego został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie zostało wydane na stałe, daty niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].02.2002 r. SKO uznało za uzasadniony zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 17 ust 1 b ustawy wskazując, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny żart. 32 ust. 1 Konstytucji.

Organ odwołał się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt 1 OSK 2593/16, wskazał, że rezultat tak przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczny. Uznał bowiem, że w odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b pkt. 1 zachował walor zgodności z Konstytucją.

Natomiast, w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia przedmiotowa, przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji zdaniem NSA przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie sygn. akt I OSK 2593/16 opowiedział się za poglądem wyrażonym już w orzecznictwie, według którego nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt 1 OSK 755/16).

W świetle powyższego SKO uznało, że należy uwzględnić fakt, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu, czego nie uwzględnił organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję. Rozstrzyganie o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego winno nastąpić zatem z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny.

Reasumując, organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Zatem, skoro w świetle powyższego art. 17 ust. 1b ustawy utracił moc prawną w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to data powstania niepełnosprawności u Z. C. nie może stanowić przeszkody do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jej córce – L. W., jako osobie sprawującej nad nim opiekę, oczywiście przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych.

Odnosząc się do podstawy odmowy przyznania świadczenia odwołującej się na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b SKO wskazało, że jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, na podstawie decyzji z dnia 8.11.2018 r. nr [...] zostało ustalone L. W. prawo do zasiłku dla opiekuna na Z. C. od dnia 1.11.2018 r, na stałe w wysokości 620,00 zł. SKO wskazało, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jak natomiast wynika z art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego (...)- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie SKO w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność rezygnacji przez odwołującą z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. aktl OSK 235/18, (zobacz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r., syng. akt VIII SA/Wa 720/19, LEX nr 3038302).

Organ podał, że w wyroku z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 235/18. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawiają w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać i w tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy ustawowe prawo wyboru świadczenia.

W konsekwencji organ uznał, że fakt posiadanego przez odwołującą prawa do zasiłku dla opiekuna nie może stanowić, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, przeszkody do przyznania w jego miejsce korzystniejszego świadczenia, jakim jest wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. SKO wskazało, że dokonało oceny czy zostały spełnione wszystkie pozostałe przesłanki określone w art. 17 ustawy. SKO podkreśliło, iż charakter pierwotny i podstawowy dla oceny prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma przesłanka zaprzestania, bądź niepodejmowania pracy zawodowej. Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad bliską osobą, o określonym stopniu niepełnosprawności.

SKO wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż w przedmiotowej prawie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Organ podkreślił, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia będzie osobę uprawniało do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie taka, która bezpośrednio wiąże się z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jak wskazuje się w utrwalonym już orzecznictwie, podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji - a taką w przedmiotowej sprawie jest odwołująca, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.

Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13, z 2 lutego 2017 r. sygn. akt l OSK 2729/16).

Wobec powyższego, rozpoznając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, każdorazowo organ pierwszej instancji jest zobowiązany zbadać, czy w odniesieniu do danego stanu faktycznego ziścił się ów związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a celem sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tym samym organ pierwszej instancji musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt 1 OSK 1333/21). Zdaniem SKO z akt przedmiotowej sprawy - rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...].07.2022 r. wynika, że w dniu [...].07.2022 r. L. W. podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym była w swoim miejscu zamieszkania i podała, że o godzinie 14 będzie u swojego ojca, podczas gdy L. W. oświadczyła, że od dwóch tygodni mieszka u ojca.

Z ustaleń pracownika socjalnego wynika także, że czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne, które wykonuje L. W. w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych ojca Z. C. nie wymagają tak dużej ilości czasu jak twierdzi wnioskodawczyni. Pozostali członkowie rodziny również zaangażowani są w pomoc ojcu. W domu rodzinnym, w którym mieszka Z. C. miesza również jego druga 35 letnia córka. W ocenie SKO tak sprawowana opieka nie może być uznana za opiekę sprawowaną całodobowo, stałą lub długotrwałą w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. SKO wyjaśniło, że określenia stała lub długotrwała opieka wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeśli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

W ocenie SKO, dokonanej na podstawie ustaleń z wywiadu środowiskowego, sprawowana przed odwołującą się opieka nad ojcem nie uniemożliwia podjęcia jej zatrudnienia, przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. Takie czynności jak przygotowywanie posiłków, podawanie leków, pomoc przy higienie osobistej, robienie zakupów, kontakt z lekarzem nie mogą być uznane za czynności wymagającej pełnej dyspozycyjności odwołującej. Czynności te mogą być wykonane z pewnym wyprzedzeniem czasowym lub też stanowią zasadniczo czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że ojciec odwołującej nie wymaga ciągłej, całodziennej obecności czy też nadzoru ze strony odwołującej, bowiem jak wynika z wywiadu środowiskowego Z C. jest w stanie samodzielnie funkcjonować tj. samodzielnie zmienia sobie pampersy, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie przyjmuje leki, samodzielnie porusza się za pomocą laski ortopedycznej.

W domu rodzinnym, w którym mieszka Z C. mieszka również jego druga 35 letnia córka. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej odwołującej a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem. Organ wskazał, że nie zawsze również ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, W ocenie SKO takie czynności, jak prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycji odwołującej, gdyż są to czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.

Natomiast czynności polegające na pomocy w higienie osobistej, w umawianiu wizyt lekarskich, podawaniu leków i posiłków nie są czynnościami oznaczającym stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia. Opieka, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych związana musi być wyłącznie z osobą niepełnosprawną, a nie polegać na czynnościach z związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, bowiem prowadzanie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. SKO wyjaśniło, że określenia stała lub długotrwała opieka wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeśli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. SKO nie kwestionowało złego stanu zdrowia ojca odwołującej i konieczności pomocy przez córkę, ale podkreśliło, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowią samodzielnej w świetle art. 17 ust. 1 ustawy podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez odwołującą nad niepełnosprawnym ojcem nie umożliwia, zdaniem organu, odwołującej podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. W świetle powyższego SKO uznało, że spełniły się negatywne przesłanki do przyznania odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w cytowanym wyżej art. 17 ustawy, co skutkowało odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego L. W. z tytułu opieki nad ojcem Z. C.. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje dopiero wówczas, gdy zostaną łącznie spełnione wszystkie ustawowe obowiązki. Organ wyjaśnił, że do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest spełnienie wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 17 ustawy. SKO wskazało, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej.

Świadczenie pielęgnacyjne, jako rodzaj formy wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. W. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
2. a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych:
3. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.
4. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego.
5. 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad ojcem, oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem dalszego zatrudnienia przez skarżącą a pogorszającym się stanem zdrowia jej ojca, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji a także zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak zatem z powyższego wynika, do przyznania osobom wymienionym we wskazanych przepisach świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich dotyczy sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Druga z kolei dotyczy niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania takiej opieki.

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy i co stanowi okoliczność niesporną, skarżąca jest córką osoby wymagającej opieki, czyli jest osobą spokrewnioną z tą osobą w pierwszym stopniu. W tej sytuacji skarżąca niewątpliwie należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Ojciec skarżącej, urodzony [...] grudnia 1945 r., orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] września 2015 r., został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym daty powstania samej niepełnosprawności nie ustalono, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuję się od [...] lutego 2002 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera przy tym wskazanie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie jest aktywna zawodowo.

Zgodnie natomiast z treścią powołanych na wstępie przepisów dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy z poszukiwania pracy a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem, którego skarżąca nie wykazała ani we wniosku ani w skardze. Zwrócić należy bowiem uwagę, że opieka świadczona osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolnej do samodzielnej egzystencji oznacza całkowitą zależność tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, jak również konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza współdziałanie w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Z akt sprawy nie wynika aby niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą było spowodowane właśnie koniecznością objęcia niepełnosprawnego członka rodziny wymaganą, stałą opieką. W ocenie Sądu skarżąca nie udokumentowała, że rezygnacja z pracy zarobkowej, brak podejmowania zatrudnienia, spowodowane było koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zważyć bowiem należy, że osoba dotknięta niepełnosprawnością nie jest zdolna do pracy i wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych takich jak czynności samoobsługowych - higiena, poruszanie się, prowadzenie gospodarstwa domowego, komunikacja i funkcjonowanie w społeczeństwie. Z akt sprawy nie wynika aby taką opiekę nad niepełnosprawnym ojcem sprawowała skarżąca. Jak wynika z materiału dowodowego ojciec skarżącej mieszka w domu jednorodzinnym, w którym zajmuje jeden pokój, w trakcie wywiadu zamieszkiwała w tym domu także jego 35 letnia córka – siostra skarżącej, porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki i bierze leki, a opieka skarżącej jest doraźna.

Wbrew zawartym w oświadczeniach informacjom skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z ojcem i nie tylko ona opiekuje się chorym ojcem. Opiekę i pomoc ojcu, co ustalono podczas wywiadów środowiskowych świadczy także ojcu - syn – brat skarżącej. Jak wskazano ojciec skarżącej po mieszkaniu porusza się samodzielnie, pomimo, że jest pampersowany, a pampersy zmienia samodzielnie. Czynności skarżącej to głównie robienie zakupów, przygotowanie posiłków, sprzątanie i ustalanie terminów badań oraz towarzyszenie w drodze na wizyty lekarskie i to nie wszystkie, bo w tych czynnościach, jak wskazano, pomaga brat skarżącej. Nie jest to zatem, jak słusznie uznały organy, zakres czynności, który wskazywałby na świadczenie permanentnej, stałej opieki na ojcem, która uniemożliwiałaby podjęcie pracy zawodowej nawet w niewielkim wymiarze.

Należy także zwrócić, że skarżąca jednocześnie opiekuje się chorą na [...] córką i jak sama przyznała jednoczesne sprawowanie opieki nad ojcem i córką nie jest możliwe. Jak wynika także z akt pracownik socjalny w opisie wywiadu środowiskowego zwróciła uwagę na rozbieżności w oświadczeniach i deklaracjach skarżącej, zakwestionowała także sposób sprawowania opieki przez skarżącą nad ojcem, zwróciła uwagę na brak reakcji na prośby ojca, czy troskliwości z uwagi na jego złe samopoczucie wynikające z tragedii rodzinnej, która miała miejsce dwa tygodnie przed datą wywiadu.

Sąd zwraca także uwagę, że nie każda osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga opieki w rozmiarze wykluczającym podjęcie przez opiekuna zatrudnienia. Jedynie konieczność całodobowej opieki lub całodobowej gotowości do niezwłocznego świadczenia tej opieki, może być określana jako sprawowanie opieki stałej i długotrwałej. Także fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna od 1 listopada 2018 r., w świetle dokonanych przez organ ustaleń w ramach rzetelnie i wyczerpująco przeprowadzonych przed wydaniem decyzji wywiadów środowiskowych, z których wynika, że zakres sprawowanej obecnie opieki przez skarżącą nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust 4 ustawy, nie może przesądzać o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 17 ust 5 ustawy jest nieuzasadniony, a Sąd podziela stanowisko organu bez konieczności jego powielania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.