Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] (aktualnie nr [...]).
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] maja 1992 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. prawa własności nieruchomości wymienionych w treści tej decyzji, oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb [...], w tym działki nr [...].
Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o przeprowadzenie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1992 r., w części dotyczącej nabycia przez Gminę B. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] o powierzchni. [...] ha (obecnie działka nr [...]).
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. w części dotyczącej ww. nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że z zaświadczeń Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2006 r., jak również Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia 15 października 1957 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87). Z wykazu zmian numerów działek wynika, że działka nr [...] otrzymała nowy numer – [...]. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 1950 r., nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. przekazało w zarząd i użytkowanie Urzędowi Pocztowemu w B. nieruchomość położoną w miejscowości B. przy ul. [...] wraz ze znajdującym się na niej budynkiem pocztowym. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność tej decyzji.
Rozstrzygnięcie Wojewody utrzymane zostało w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2413/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z dnia [...] września 2003 r., natomiast wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 710/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Organ wskazał, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1950 r. nastąpiło przywrócenie stanu sprzed jej wydania, a zatem należy uznać, że przedmiotowa nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie Urzędu Pocztowego w B. Minister podał ponadto, że status "Poczty Polskiej" według stanu na dzień 27 maja 1990 r. określała ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności (Dz. U. Nr 54, poz. 275 ze zm.), zgodnie z którą działalność objęta prawem wyłączności Państwa w dziedzinie poczty wykonują jednostki podległe ministrowi łączności, który kierował ówczesną jednostką organizacyjną o nazwie "[...]".
Jednostka ta miała zatem status mieszany, tzn. z jednej strony wykonywała zadania należące do właściwości organu administracji rządowej, a z drugiej strony działała jako przedsiębiorstwo państwowe posiadające osobowość prawną. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1996 r. sygn. akt I SA 1966/94 i z dnia 24 maja 1995 r., sygn. akt I SA 2449/93 organ podał, że mienie przedsiębiorstwa "[...]" jako mienie ogólnonarodowe, należące do przedsiębiorstwa państwowego podporządkowanego ministrowi łączności, nie podlegało komunalizacji z mocy prawa. Fakt wykonywania zadań należących do właściwości organu administracji rządowej przesądza o zakwalifikowaniu mienia tej jednostki organizacyjnej do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa komunalizacyjna").
Organ wskazał, że faktem jest, iż Poczta Polska nie dysponowała tytułem prawnym do gruntu objętego decyzją komunalizacyjną, co jest konsekwencją ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Jednakże już sam budynek stanowi mienie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1, a zatem mienie wyłączone spod komunalizacji. W związku z powyższym uznać należało, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. w części dotyczącej działki nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Na skutek wniosku Gminy B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że na dzień 27 maja 1990 r. Poczta Polska [...] była osobą prawną (art. 36 ustawy o łączności), ale jednocześnie ustawa stanowiła, iż działalność objętą prawem wyłączności Państwa w dziedzinie poczty wykonują jednostki podległe ministrowi łączności. Zatem mienie Poczty, jako mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa państwowego podporządkowanego ministrowi łączności pozostawało w strukturach organów administracji rządowej uzasadniających jego wyłączenie spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Analiza dostępnych dokumentów w tej sprawie oraz aktów prawnych wykazała zatem, że zadania realizowane przez jednostkę organizacyjną Poczta Polska [...] były realizowane przez podmiot podporządkowany organowi władzy państwowej, tj. podmiot działający jako przedsiębiorstwo państwowe lub jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina B. wnosząc stwierdzenie jej nieważności, względnie uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 46 kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z odrębną własnością budynku mamy natomiast do czynienia przy gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste. W decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. organ uznał natomiast, że w dniu 27 maja 1990 r. Poczta Polska nie miała tytułu prawnego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, ale miała tytuł prawny do budynku, co uzasadniało fakt stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1990 r. w części dotyczącej działki nr [...].
Zdaniem skarżącej, dokonując takich ustaleń z pominięciem art. 46 kc, Minister dopuścił się rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że wobec faktu, iż działka nr [...] została prawidłowo skomunalizowana (bowiem w dniu 27 maja 1990 r. nie była w zarządzie Urzędu Pocztowego w B.), to nawet istnienie rzekomego prawa państwowej osoby prawnej Poczta Polska [...] do położonego na niej budynku, nie uzasadniałoby stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1992 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), potwierdza, iż w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając powyższe stanowisko należy na wstępie wskazać, iż przepis art. 107 k.p.a precyzuje formę aktu administracyjnego jako istotnego elementu jego charakterystyki. Na gruncie obecnie obowiązującej treści wskazanego przepisu wprowadzone zostały minimalne wymagania w odniesieniu do formy decyzji administracyjnej i co ważne w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie stało się integralną częścią decyzji. Wymagania odnośnie treści uzasadnienia zostały znormatywizowane w paragrafie 3 przepisu art.107 k.p.a. Tak więc uzasadnienie z elementu dodawanego do niektórych tylko decyzji stało się składnikiem obowiązkowym, a wyjątki od zasady motywowania decyzji mogły być interpretowane tylko ścieśniająco (patrz B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego –wydanie 10). Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów w zakresie treści i formy.
Według J. Zimmermanna cechy dobrego uzasadnienia determinuje między innymi jego logiczny związek i zgodność z treścią rozstrzygnięcia, brak motywów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo za najistotniejsze wadliwości uzasadnienia uznaje – co ważne w przedmiotowej sprawie – nie powiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji (patrz J. Zimmermann Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie).
Podkreślić przy tym należy funkcję zewnętrzną uzasadnienia w sensie potencjalnej możliwości wpływu jego treści na postępowanie w innych sprawach, dopuszczalne jest bowiem zaskarżenie samego uzasadnienia w trybie administracyjnym, jak również dopuszczalna jest skarga do sadu administracyjnego (patrz wyroki NSA z dnia 26.06. 1982 I SA 47/82, Pip 1985, z.1 s.147oraz z dnia 30.06.1983 I SA 178/83 ONSA 1983, Nr 1, poz.51).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien rozstrzygnąć niespójność dotyczącą treści rozstrzygnięcia w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 roku wydanej w I instancji wobec faktu, że decyzja o której mowa stwierdzała nieważność decyzji Wojewody [...] dnia [...] maja 1992 roku w części dotyczącej działki numer [...] (aktualnie [...]). Decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie przedmiotowej nieruchomości definiowała ją w zgodzie z treścią przepisu art. 46 Kodeksu Cywilnego stwierdzającego, że oznaczona nieruchomość stanowi część powierzchni ziemskiej wyodrębnionej jurydycznie jako konkretny przedmiot własności. Ma rację skarżący, że budynki trwale z gruntem związane nie stanowią odrębnego przedmiotu własności-chyba, że do takiego wyodrębnienia upoważnia przepis prawa.
Na gruncie przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ administracji rozstrzygając sprawę po raz drugi błędnie wskazał, że zarzuty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostawały bez wpływu na jej rozstrzygnięcie. Wobec stwierdzenia przez organ I instancji nieważności decyzji z dnia [...] maja 1992 roku nie sposób przejść bez obarczonej wymaganymi przez prawo konsekwencjami w odniesieniu do jej uzasadnienia stwierdzającego - in extenso -"Faktem jest, że Poczta Polska nie dysponowała tytułem prawnym do gruntu objętego opisaną powyżej decyzją komunalizacyjną, co stanowi konsekwencje decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 roku. Jednakże już sam budynek stanowi mienie, o którym mowa w art.11 ust.1 pkt 1, a zatem wyłączone z komunalizacji" i podnieść należy brak podstawy prawnej dla takiego stwierdzenia. Przywołana norma prawa w postaci art.11 ust.1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawa o pracownikach samorządowych z dnia 10 maja 1990 roku (Dz.U. 1990.32.191) mająca stanowić argument za stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie spełnia takiej roli wobec niespójności treści decyzji i jej uzasadnienia. Te okoliczności organ II instancji pominął w swoich rozważaniach, przechodząc bez refleksji do kwestii dalszych-oceny statusu mienia kwalifikowanego do komunalizacji.
Jak wskazał organ rozstrzygając sprawę w II instancji-stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art.156 paragraf 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne winno zostać uzupełnione o takie właśnie bezsporne ustalenie, bez którego nie sposób uznać prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.