Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (SKO) postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. nr KO-1487/4105/106/226, po rozpatrzeniu odwołania W. R. (Skarżący), na pismo Wójta Gminy [...] z 17 października 2022 r. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli – stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania.
W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:
Skarżący, pismem z 13 czerwca 2022 r., w nawiązaniu do ustaleń zawartych 6 maja 2016 r. pomiędzy nim a Gminą [...], wystąpił do Wójta z informacją, że od chwili zakończenia i odbioru inwestycji budowy kanalizacji sanitarnej w C., Wójt nie zrealizował robót odtworzeniowych, ani nie skontaktował się z nim w sprawie wypłacenia ustalonej kwoty odszkodowania. W związku z powyższym stwierdził, że w chwili obecnej jest zainteresowany jedynie wypłaceniem odszkodowania wraz z odsetkami. Następnie w dniu 20 września 2022 r. W. R. wystosował do Wójta Gminy [...] wezwanie przedsądowe do wypłaty odszkodowania
W odpowiedzi na ww. wezwanie przedsądowe Gmina [...] reprezentowana przez Wójta Gminy [...] w piśmie z dnia 17 października 2022 r., złożyła wobec W. R. oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w notatce służbowej z 6 maja 2016 r.
Od powyższego oświadczenia skarżący złożył odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, rozpatrując wniesione odwołanie, postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. stwierdziło jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu wskazało, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Wykluczone jest bowiem skuteczne wniesienie odwołania od pisma, które nie jest decyzją. Przedmiotowe pismo Gminy z 17 października 2022 r., zawierające oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli, nie jest decyzją administracyjną. Pismo to ma charakter cywilnoprawny, nie administracyjnoprawny. Jest oświadczeniem woli - jednostronną czynnością prawną w rozumieniu art. 60 i następne ustawy 2 dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1360).
Dalej organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono odwołanie. Ocena taka jest możliwa dopiero po stwierdzeniu, że wniesione odwołanie jest dopuszczalne.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone postanowienie jest dla niego krzywdzące, ponieważ Urząd Gminy [...] reprezentowany przez Wójta, nie wypełnił wobec mnie przyjętego zobowiązania do wypłaty odszkodowania w wysokości 100.000 złotych. W dalszej części uzasadnienia skargi domagał się rozstrzygnięcia sprawy nakazującego Wójtowi wypłacenie należnego mu odszkodowania z ustawowymi odsetkami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2021.137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2022.329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Należy w tym miejscu wskazać, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy środek w postaci odwołania jest dopuszczalny, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność odwołania, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia.
Co istotne, niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.
Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia tego środka przez podmiot niemający legitymacji albo też wniesienia tego środka przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje z kolei przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji bądź postanowienia w administracyjnym toku instancji. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609).
Jak już zostało wyżej wskazane, jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., którą można kwestionować w trybie odwoławczym uregulowanym w k.p.a., jak również wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Inaczej mówiąc odwołanie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a aktem normatywnym prawa miejscowego, czynnością cywilnoprawną bądź tez czynności materialno-techniczną (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18, sygn. akt I OSK 3641/18; wyrok WSA w Ł. z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1095/18 – orzeczenia dostępne w CBOSA).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, rację przyznać należy organowi administracji publicznej, iż pismo Wójta Gminy [...] z 17 października 2022 r., od którego skarżący wniósł odwołanie, nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., jak również nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 albo pkt 2 k.p.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepisy k.p.a. nie definiują wprost pojęcia "decyzja", niemniej jednak w art. 107 k.p.a. wymienia elementy formalne tego rodzaju rozstrzygnięcia. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, stanowiącym oparte na przepisach prawa zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie, które wydane zostało w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i które odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a.
Skoro pismo Wójta Gminy [...] z 17 października 2022 r., zawierające oświadczenie o uchyleniu się na podstawie art. 84 k.c. od skutków oświadczenia woli zawartego w notatce służbowej z 6 maja 2016 r., nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., od której stronie przysługiwałoby określone w art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania, to w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, zobligowane treścią art. 134 k.p.a., zasadnie stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Wskazać także należy, że organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania jest zobowiązany jedynie do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz powinien stosownie do treści art. 134 k.p.a., w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zatem zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej merytorycznej zasadności odwołania (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2775/15 – orzeczenie dostępne w CBOSA).
Tym samym argumentacja wniesionej skargi, odnosząca się do kwestionowania zaskarżonego postanowienia jako krzywdzącego dla skarżącego, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego rozstrzygnięcia. Omawiane postanowienie ma bowiem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. A warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie jego dopuszczalności.
Zatem słusznie SKO stwierdziło niedopuszczalność przedmiotowego odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a..
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.