Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr[...], po rozpatrzeniu odwołania Zespołu [...] S.A. w M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] umarzającą postępowanie.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 roku odmówił stwierdzenia nabycia przez Zespół [...] w M. użytkowania wieczystego gruntu położonego w M. oznaczonego jako szereg działek, m.in. oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...].
Pismem z 6 października 2008 roku Zespól [...] S.A. w M. wystąpił do Wojewody [...] o uwłaszczenie w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami działkami nr[...],[...],[...] i [...], położonymi w M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. umorzył w całości wszczęte postępowanie.
Rozpoznając odwołanie złożone od tej decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że niedopuszczalne jest wszczęcie ponownie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, ponieważ istnieje tożsamość sprawy administracyjnej. Wniosek Zespołu [...] został bowiem rozstrzygnięty decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 roku. Nowy wniosek Zespołu [...] z dnia [...] października 2008 roku dotyczył uwłaszczenia działkami nr [...], [...], [...] i [...], tj objętymi już decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. w związku z powyższym w sprawie istnieje tożsamość przedmiotu oraz podmiotów postępowania. Art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 roku oraz art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku dotyczą stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 roku i regulują przekształcenia przysługującego państwowym osobom prawnym prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego. Organ zatem uznał, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie uwłaszczenia Zespołu [...] (następcy prawnego przedsiębiorstwa państwowego Zespołu [...]) działkami nr [...],[...], [...] i [...].
Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło P. SA w W. (spółka, która przejęła Zespół [...] SA z dniem [...] sierpnia 2010 r.) wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 7 kpa oraz art. 156 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skargę należy uznać za bezzasadną.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie.
Na wstępie podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z nią przypadki zmiany, uchylenia albo stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych muszą wynikać wprost z kodeksu postępowania administracyjnego lub z przepisów szczególnych, do których kodeks ten odsyła. Fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja oznacza, że sprawa nią objęta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a domniemanie ważności takiej decyzji może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej. Przepis ten gwarantuje trwałość decyzji administracyjnej i ma on zastosowanie w przypadku, gdy istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna.
Tożsamość ta będzie istniała, gdy sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym, gdy występują w niej te same podmioty (chyba że w zbywalne i dziedziczne prawa strony wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać). Przy czym zmiana stanu prawnego nie wpływa na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2005, s. 740).
Jednym z dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów (innego niż rozstrzygnięcie merytoryczne) zakończenia sprawy administracyjnej w danej instancji, jest umorzenie postępowania, dla którego warunki określone zostały w art. 105 kpa. Przepis ten ustanawia dwa tryby umorzenia postępowania – obligatoryjny w § 1 i fakultatywny w § 2. Podstawą prawną decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] stanowił przepis art. 105 § 1 kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W nauce i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strona, organ) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja, polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnej indywidualnej sprawie administracyjnej nie może rozstrzygać o istocie sprawy, bowiem rozstrzygnięcie o takim charakterze i w trybie przewidzianym przez obowiązujące przepisy prawa zostało już podjęte.
Z materiału sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, wynika, że w swoim wniosku z dnia 6 października 2008 r. Zespół [...] S.A w M. wnosiła o nadanie prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności budynków w trybie ar. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 poz. 2603 z 2004 r. ze zm.) działek o nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha położonych w M.. Akta sprawy wskazują również, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 roku nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 roku odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Zespół [...] w M. użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego m.in. jako działki nr [...], [...], [...] i [...].
Decyzja ta jest ostateczna. Rozstrzygnięcie sprawy nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanych we wniosku z dnia 6 października 2008 roku wyklucza możliwość orzekania co do istoty w sprawie o tym samym przedmiocie przez właściwy organ administracji publicznej. Prawidłowo zatem organy orzekające w postępowaniu instancyjnym uznały, że niemożliwe jest zakończenie tej sprawy w sposób merytoryczny i podjęły orzeczenia z zastosowaniem przepisu art. 105 § 1 kpa. Analizując przepisy dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego można zauważyć, że art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami powtarza treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Zatem mimo zamiany przepisów dotyczących stwierdzeni nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa została zachowana ciągłość regulacji prawnej dotyczącej tej kwestii.
Nie zmienia tej oceny fakt, że po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 1994 roku nr [...] orzekł o wygaśnięciu prawa zarządu dla Zespołu [...] gruntem państwowym oznaczonym m.in. jako działki o nr [...], [...], [...] i [...]. Ta ostatnia decyzja z kolei została w trybie art. 155 kpa zmieniona decyzją z dnia [...] września 1996 r. nr [...] w ten sposób, że działki o nr [...], [...], [...] i [...] zostały wykreślone z treści decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r. Podstawowe znaczenie ma bowiem fakt wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. Fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja oznacza, że sprawa nią objęta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a domniemanie ważności takiej decyzji może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej.
W tym stanie rzeczy postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Zespół [...] S.A w M. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), a bezprzedmiotowość postępowania w tym wypadku oznacza, że nie można rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty. Zupełnie zaś nie zrozumiały jest zarzut naruszenia przez organ art. 156 kpa, skoro ten przepis nie miał w sprawie zastosowania.
W tym stanie rzeczy, Sąd biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak w sentencji wyroku