Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku Miasta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku Miasta o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2 (działka nr [...]), położonego w W. przy ul. [...] na rzecz B.D. w udziale wynoszącym [...] części oraz D. [...] C. w udziale wynoszącym [...] części, argumentując, że Miastu nie przysługuje legitymacja prawna w rozpatrywanej sprawie.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Miasto wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosło, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, bowiem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił nie Prezydent ale Miasto, jako jednostka samorządu terytorialnego, która była i jest właścicielem nieruchomości objętej decyzją. Miasto wskazało także, że "Prezydent [...] reprezentując [...] posiada interes prawny w podejmowaniu wszelkich czynności (faktycznych bądź procesowych) zmierzających do ochrony jego uprawnień właścicielskich." oraz że "na wskazanie i ustalenie stron postępowania w trybie nadzwyczajnym, toczącym się przed organem wyższego stopnia, nie ma żadnego wpływu okoliczność, iż organ gminy, która ma w tym postępowaniu interes prawny, wydał decyzję w pierwszej instancji. Trzeba zauważyć, że samodzielność majątkowa jednostek samorządu terytorialnego i jej ochrona, jak również przysługująca jednostkom ochrona prawa własności stanowi gwarancję ich podmiotowości prawnej."
Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 61a § 1 kpa i wyjaśnił, że celem postępowania administracyjnego jest co do zasady skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ administracji publicznej nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, wspomniana konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. Jedynie w przypadku, gdy zbędność ta ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości już na etapie wnoszenia podania, organ administracji publicznej stosuje art. 61a § 1 kpa.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2015 r. wystąpiło Miasto. Organ podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Miasto jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Natomiast Prezydent miasta jest organem wykonawczym Miasta Nie ulega wątpliwości, że stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro Miasto, reprezentowane przez Prezydenta, nie miało statusu strony w postępowaniu zwykłym, to jego udział w postępowaniu nadzwyczajnym uwarunkowany był wykazaniem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, którego treść organ przytoczył. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przy badaniu legitymacji procesowej Miasta, reprezentowanego przez Prezydenta, kluczowe znaczenie miały okoliczności związane z pozycją ustrojową jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej.
Opierając się na orzecznictwie, organ wskazał na dominujący pogląd, że ilekroć przepisy prawa statuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli organu i strony tego postępowania. Rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego role organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela.
To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego czy sądowoadministracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 931/07, 28 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 551/08, 31 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 301/07, 24 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 466/10, 7 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1634/11, 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2023/16, 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3169/14; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 lutego 2005 r. sygn. akt I OSK 1017/04, 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 521/05, 1 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 386/05, 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2257/19). Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika w ocenie organu, że słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Miasta.
Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...]. W uzasadnieniu skargi zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie:
- - art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że [...] nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] dotyczącej nieruchomości, której właścicielem jest [...],
- - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z uwagi na wniesienie żądania przez podmiot niebędący stroną w sytuacji, gdy z żądaniem wystąpił podmiot, któremu przymiot strony przysługiwał,
- - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 kpa oraz 7 i 77 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], w którym błędnie za stronę uznano Prezydenta [...], gdy wnioskodawcą było Miasto [...],
- - art. 157 § 2 kpa poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., podczas gdy treść wniosku o stwierdzenie nieważności uprawdopodobniała określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa wadliwość ww. postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżące Miasto przedstawiło argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżące Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania tej instytucji procesowej.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2 (działka nr [...]), położonego w W. przy ul. [...]. Odmowa ta nastąpiła z przyczyn podmiotowych. Organ uznał bowiem, że Miasto nie może być uznane za stronę postępowania nadzorczego, gdyż w postępowaniu zwykłym Prezydent orzekał w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jako organ pierwszej instancji, co wyklucza zainicjowanie przez Miasto postępowania nadzorczego w tej sprawie.
Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie nie jest sporny. Spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy gmina, jej organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent) jako podmiot ją reprezentujący posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji wydanej przez ten organ wykonawczy gminy. Tym samym kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie jest ustalenie, czy jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, może mieć interes prawny w uzyskaniu określonego rozstrzygnięcia tej sprawy w trybie nadzorczym.
W niniejszej sprawie skarżące Miasto domaga się przyznania mu statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym przez Prezydenta ze względu na swoje uprawnienia właścicielskie. W jego ocenie na wskazanie i ustalenie stron postępowania w trybie nadzwyczajnym, toczącym się przed organem wyższego stopnia, nie ma żadnego wpływu okoliczność, że organ gminy, która ma w tym postępowaniu interes prawny, wydał decyzję w pierwszej instancji.
Ze stanowiskiem takim Sąd nie może się zgodzić.
Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (cbois.nsa.gov.pl), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115).
Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej samej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).
Również obecnie w orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i pkt 6 kpa, to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji.
Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ochrony jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których jest organem wykonawczym, zmierzających do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy.
W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2008 r. sygn. akt [...]; wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r. sygn. akt I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 815/09; https://cbois.nsa.gov.pl).
Powyższa argumentacja uzasadniająca wyłączenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi od decyzji organu drugiej instancji rozstrzygającej o losie decyzji wydanej przez jej organ, powinna, zdaniem Sądu, znaleźć zastosowanie także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego.
W powoływanej uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., stwierdzono, że "sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)."
Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów.
Ponadto w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
Wobec powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji (imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego (dominium) w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach. W postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji (postanowień) rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym.
W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy, mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych.
W przeciwnym razie organ pierwszej instancji, który nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, mógłby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszłoby do badania prawidłowości decyzji tego organu pod kątem jej nieważności. Uwzględnienie tej kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie jak ma to miejsce w przypadku postępowania odwoławczego) nie daje możliwości przyznania organowi pierwszej instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Wobec powyższego bez znaczenia są zarzuty podniesione w skardze odnośnie posiadanych uprawnień właścicielskich Miasta do przedmiotowej nieruchomości.
W świetle powyższego należy uznać, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające odpowiadają prawu, zaś zarzuty skargi są bezzasadne. Sąd orzekający nie podziela oceny prawnej wyrażonej w powołanych przez wnoszącego skargę orzeczeniach. Zwrócić należy uwagę, że przywołane przez skarżące Miasto orzeczenia wydane zostały w latach 1997-1998, czyli jeszcze przed podjęciem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00 oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03.
Oznacza to, że zdaniem składu orzekającego wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji, jest niewłaściwa. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego czy sądowoadministracyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.