Uzasadnienie
I SA/Wa 546/ 07
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w części, w której decyzja ta orzekała o odmowie przyznania odszkodowania za ogrodzenie, drzewa i uprawy znajdujące się na części nieruchomości położonej w [...] przy ul. G. [...] i [...], oznaczonej nr hip. "Nieruchomość [...] Nr [...]" o powierzchni [...] m2 i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej zaś części tj. w części, w której decyzja Prezydenta [...] orzekała o odmowie przyznania odszkodowania za grunt wyżej opisanej nieruchomości [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:
Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Prezydent [...] odmówił przyznania odszkodowania za część opisanej na wstępie nieruchomości oraz za znajdujące się na niej ogrodzenie, drzewa i uprawy. Rozstrzygnięcie swoje uzasadnił m.in. stwierdzeniem, iż warunki wymienione w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), dotyczące przyznania odszkodowania za działkę odnoszą się do gruntu niezabudowanego w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), oraz że przepis ten nie przewiduje możliwości ustalenia odszkodowania za ogrodzenie, drzewa i uprawy.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu I. H., E. H. i A. H. zakwestionowały zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej Wojewoda [...] podniósł, że przedmiotowa część nieruchomości [...] położonej przy ul. G. [...] i [...] została przejęta na rzecz gminy Miasta [...] w trybie przepisów cytowanego wyżej dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy a następnie stała się własnością Skarbu Państwa.
W sprawach odszkodowań za niektóre kategorie nieruchomości objętych działaniem wymienionego dekretu ma aktualnie zastosowanie przepis art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za ywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. l mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia1958 r.".
Organ stwierdził zatem, że przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 cytowanej ustawy byłoby możliwe tylko w razie spełnienia warunków przewidzianych w w/w przepisie.
W przedmiotowej sprawie było rzeczą bezsporną, iż powyższy grunt (o powierzchni [...] m2 stanowił pierwotnie część nieruchomości oznaczonej nr hip. "Nieruchomość [...]" o powierzchni [...] m2, będącej - zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w [...] dnia [...] października 1946 r. (karta nr [...] akt własnościowych) oraz zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. - własnością P. K., którego następczyniami prawnymi są: I., A. i E. H. Decyzją z dnia [...] października 1998 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu na rzecz I. H. i E. H. użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...], położonego w [...] przy ul. G. [...]. W kwestii zaś dotyczącej pozostałej części gruntu, decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] marca 1970 r. odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego.
Wojewoda stwierdził też, iż na dzień [...] listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym wybudowanym w 1931 r., co potwierdzała: decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 1998 r. (karta nr [...] akt własnościowych), umowa notarialna z dnia [...] marca 1999 r. Repertorium [...] (karty nr [...]-[...] akt własnościowych) oraz pismo I. H. i A. H. z dnia [...] grudnia 1992 r. (karta nr [...] akt własnościowych).
W tych warunkach organ, powołując się na stanowisko doktryny, zauważył, że odszkodowanie za grunt zabudowany domem jednorodzinnym (lub jakimkolwiek innym) nie przysługuje. Z art. 215 ust. 2 wynika bowiem, iż przy orzekaniu o odszkodowaniu za dom lub działkę wspólne są tylko zasady jego ustalania, różne są natomiast przesłanki. Warunkiem koniecznym przyznania odszkodowania za dom jednorodzinny jest jego przejęcie na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Ustawa nie przewiduje natomiast odszkodowania za grunt pod takim domem - grunt taki przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Uprawnieni więc do odszkodowania są poprzedni właściciele dwóch rodzajów nieruchomości: domów jednorodzinnych oraz działek, które mogły być pod takie domy przeznaczone. Odszkodowanie przysługuje przy tym za inną działkę niż ta pod domem jednorodzinnym. Zawarta w art. 215 ust. 2 przesłanka faktycznej możliwości władania działką odnosi się bowiem do działki niezabudowanej, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a nie do działki pod budynkiem jednorodzinnym. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, iż Prezydent [...] miał podstawy do odmowy przyznania odszkodowania za część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m2.
Natomiast odnośnie kwestii dotyczącej odszkodowania za ogrodzenie, drzewa i uprawy znajdujące się na w/w gruncie Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie w tym zakresie Prezydenta [...] było nieprawidłowe. Tego rodzaju roszczenie to miało charakter cywilnoprawny i w razie sporu mogło być dochodzono jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Wobec zgłoszenia takiego roszczenia w postępowaniu administracyjnym, Prezydent [...], nie będąc uprawnionym do orzekania o nim, winien wydać decyzję o umorzeniu w tym zakresie postępowania - z mocy art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniając rozstrzygnięcie bezprzedmiotowością postępowania.
Powyższa decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca stały się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosły: I. H., E. H. i A. H. W skardze skarżące, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzuciły organom naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 8 i 77 k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy a polegało na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego a także naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do orzeczenia o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość, podczas gdy takie przesłanki zachodzą.
Ponadto skarżące wskazywały, że art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami przewiduje odszkodowanie m.in. za dom jednorodzinny oraz działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i ich zdaniem w niniejszej sprawie nie poczyniono ustaleń faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nie zbadano bowiem dokładnie, co znajdowało się na przedmiotowym gruncie oraz nie zbadano przeznaczenia spornego gruntu. W tym celu - wywodziły - należało zbadać ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego (planów zabudowy) obowiązujących w określonej dacie oraz - w razie potrzeby - skorzystać z dowodu w postaci opinii biegłego d/s budownictwa, który stwierdziłby, czy dana działka, ze względu na swoje położenie, powierzchnię i parametry - mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W skardze ponadto podniesiono, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało z jakich przyczyn odmówiono własności czasowej, a także na jaki cel rozdysponowano przedmiotowy grunt na rzecz osób trzecich.
Okoliczność ta zaś miała - w ocenie skarżących - istotne znaczenie w celu ustalenia, czy dana nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Nie wyjaśniono również kwestii w jaki sposób była zabudowana sporna działka i przez kogo a fakty te były istotne ze względu na treść art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 13 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalił przedmiotową skargę uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd przyjął jako prawidłowy stan faktyczny ustalony przez organy potwierdzając, że przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy jedynie możliwości przyznania odszkodowania za dom jednorodzinny lub działkę niezabudowaną, która przed dniem wejścia w życie tzw. dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Istnienie na gruncie, stanowiącym pierwotnie integralną część nieruchomości o powierzchni [...] m2, budynku mieszkalnego - w dacie wejścia wżycie w/w dekretu, przesądziło - zdaniem Sądu - o niezasadności wniosku. Wyodrębnienie przedmiotowego gruntu o powierzchni [...] m2 w późniejszym czasie i rozdysponowanie go na rzecz innych osób nie dawało skarżącym podstaw do skutecznego dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 cytowanej ustawy.
Ponadto Sąd stwierdził, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości odrębnego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu zniszczonego ogrodzenia, drzew i upraw znajdującym się na gruncie przejętym na rzecz Gminy Miasta [...] lub Skarbu Państwa a roszczenia z tytułu poniesienia w/w szkód mają charakter cywilnoprawny i nie mogą być rozstrzygane w trybie administracyjnym. Z tego też powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku uznał decyzję Wojewody [...] uchylającą decyzję Prezydenta [...] - w części odmawiającej przyznania odszkodowania za zniszczone ogrodzenie, drzewa i uprawy - oraz umarzającą – w tym zakresie - postępowanie organu pierwszej instancji - za zgodną z prawem.
Powyższy wyrok został zaskarżony przez skarżące skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej odnosiły się przy tym tylko do kwestii związanej z problemem czy grunt o powierzchni [...] m², który pierwotnie stanowił część nieruchomości o powierzchni [...] m², winien być traktowany jako jej część czy też (jak twierdziły to skarżące) winien zostać potraktowany jako zupełnie odrębna działka, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 392/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzając, że - w świetle cytowanego wyżej przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – wymagało ustalenia czy działka, co do której odmówiono przyznania prawa mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego oraz kiedy poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że o ile z akt administracyjnych wynikało, iż pozbawienie właściciela władania spornym gruntem nastąpiło po dacie wskazanej w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o tyle brak było ustaleń co do możliwości przeznaczenia tego gruntu. Ponadto Sąd ten podniósł, iż przyjęcie założenia, że nieruchomość położona przy ulicy G. [...] stanowiła jedną, niepodzielną całość, nie wyczerpuje przesłanki z art. 215 ust. 2 cytowanej ustawy. Przepis ten bowiem wymaga ustalenia co do możliwości przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne a takich ustaleń organy nie poczyniły. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, iż – w kontekście decyzji o odmowie przyznania prawa do gruntu o powierzchni [...] m² - budzi wątpliwość uznanie, że nieruchomość położona przy ulicy G. [...] stanowiła jedną, niepodzielną całość a działka o powierzchni [...] m². nie była prawnie wyodrębniona.
Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze treść przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o powstępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – statuującego zasadę związania Sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], oraz decyzja organu I instancji w części, w której orzeka o odmowie przyznania odszkodowania za przedmiotowy grunt - naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Ponieważ skarga kasacyjna nie kwestionowała rozstrzygnięcia dotyczącego żądania odszkodowania za ogrodzenia, drzewa i uprawy, w związku z tym także wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosiły się do tej kwestii. Zatem w tym zakresie wyrok Sądu kasacyjnego nie zawierał oceny, która wiązała by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny. W sytuacji, gdy w sentencji wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (w całości), Sąd ten obowiązany był do ponownego rozpoznania skargi, która - tak wynika z jej treści - skierowana była do całej decyzji Wojewody [...].
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Wojewody [...], który uchylił decyzję organu I instancji w części, w której odnosiło się ono do żądania odszkodowania za ogrodzenie, drzewa i uprawy i w tym zakresie umorzył postępowanie Prezydenta [...]. Żądanie to istotnie bowiem ma charakter roszczenia cywilnoprawnego a zatem może być dochodzone jedynie przed sądem cywilnym. Z tego powodu postępowanie administracyjne nie powinno być w ogóle prowadzone a jeśli zostało wszczęte - winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.
Natomiast zaskarżona decyzja w części, w której utrzymywała ona w mocy decyzję Prezydenta [...] o odmowie przyznania na rzecz I. H., A. H. i E. H. odszkodowania za przedmiotowy grunt o powierzchni [...] m² oraz sama decyzja organu I instancji w powyższym zakresie, w świetle przedstawionych wyżej wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały uznane za naruszające przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisy art. 7, 8 oraz 77 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze, że konieczne w tej sprawie jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, w tym wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania w trybie przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto należało by dokonać pogłębionej analizy charakteru spornego gruntu i ocenić go w kontekście decyzji o odmowie przyznania do niego prawa użytkowania wieczystego. W decyzji tej bowiem w sposób odrębny od pozostałej części nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] m², potraktowano w/w teren. Skoro zatem wniosek z dnia [...] kwietnia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości, złożony w trybie art. 7 ust 1 dekretu warszawskiego, został potraktowany przez organy jako jedynie wniosek odnoszący się do działki o powierzchni [...] m² (na której stal budynek) a pozostała część nieruchomości uznana została za powierzchnię ponadnormatywną, czego następstwem była, orzeczona decyzją z dnia [...] marca 1970 r., nr [...] Prezydium Miasta [...] - Wydział Gospodarki Krajowej i Mieszkaniowej, odmowa przyznania prawa własności czasowej do powierzchni gruntu [...] m², to obecnie w tym postępowaniu istotnie budzi sprzeciw odmienne traktowanie owego gruntu i uznawanie go za część integralną całej nieruchomości o powierzchni [...] m²
Nie może zachodzić taka sytuacja, iż w zależności od potrzeb konkretnego postępowania ten sam grunt jest pod względem prawnym i geodezyjnym inaczej traktowany.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - w części w której uchylił zaskarżoną decyzję - orzekł z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pozostałym zaś zakresie, w części w której skargę oddalił - rozstrzygnięcie oparł na przepisie art. 151 cytowanej ustawy.